Решение Арбитражного суда г. Москвы от 11.07.2013 по делу N А40-28623/2013 <О признании частично недействующим Административного регламента предоставления государственной услуги "Подготовка и выдача пропусков сроком действия не более одного года, предоставляющих право на въезд и передвижение грузового автотранспорта в зонах ограничения его движения", утвержденного постановлением Правительства Москвы от 22.08.2011 N 379-ПП>
АРБИТРАЖНЫЙ СУД Г. МОСКВЫ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 11 июля 2013 г. по делу № А40-28623/2013
Резолютивная часть решения объявлена 04 июля 2013 года
Полный текст решения изготовлен 11 июля 2013 года
Арбитражный суд города Москвы в составе:
Председательствующего судьи - Семушкиной В.Н. (шифр судьи 152-276)
Членов суда: Лапшиной В.В., Сизовой О.В.
при ведении протокола помощником судьи З.С.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании
дело по заявлению М.А.А.
к ответчикам: 1) Правительство города Москвы, 2) Государственное казенное учреждение города Москвы - Центр организации дорожного движения Правительства Москвы
о признании недействующими пункты 2.7.5.1, 2.7.5.2, 2.13.2, 2.16.4, 2.16.5, 2.16.6, 2.16.7, 2.16.9, 2.16.10, 2.16.11, 2.7.5.1, 2.7.5.3, 2.12.2 Административного регламента предоставления государственной услуги "Подготовка и выдача пропусков сроком действия не более одного года, предоставляющих право на въезд и передвижение грузового автотранспорта в зонах ограничения его движения", утвержденных постановлением Правительства Москвы от 22.08.2011 г. № 379-ПП "Об ограничении движения грузового автотранспорта в городе Москве и признании утратившим силу отдельных правовых актов Правительства Москвы",
при участии:
от заявителя - не явился (извещен надлежащим образом),
от ответчиков: 1) С.Д.В. (по доверенности от 21.02.2011 г. № 4-14-3687/1), Е.С.Е. (по доверенности от 25.03.2013 г. № 4-47-294/3); 2) М.С.А. (по доверенности от 03.07.2013 г. № 01-24-1796/3), Ш.Е.С. (по доверенности от 20.03.2013 г. № 01-24-715/3),
установил:
М.А.А. (далее - заявитель) обратился в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействующими пунктов 2.7.5.1, 2.7.5.2, 2.13.2, 2.16.4, 2.16.5, 2.16.6, 2.16.7, 2.16.9, 2.16.10, 2.16.11, 2.7.5.1, 2.7.5.3, 2.12.2 Административного регламента предоставления государственной услуги "Подготовка и выдача пропусков сроком действия не более одного года, предоставляющих право на въезд и передвижение грузового автотранспорта в зонах ограничения его движения", утвержденных постановлением Правительства Москвы от 22.08.2011 г. № 379-ПП "Об ограничении движения грузового автотранспорта в городе Москве и признании утратившим силу отдельных правовых актов Правительства Москвы".
По ходатайству Правительства Москвы к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Государственное казенное учреждение города Москвы - Центр организации дорожного движения Правительства Москвы (определение от 16.04.2013 г.).
Заявленные требования мотивированы тем, что оспариваемые пункты Административного регламента противоречат требованиям п. 6 ст. 14 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и нарушает право заявителя на занятие предпринимательской деятельностью, которая является самостоятельной.
Заявитель в судебное заседание не явился, направив в суд в электронном виде письменные пояснения, в которых заявил о рассмотрении дела в его отсутствие.
Заинтересованные лица против удовлетворения заявленных требований возражали, ссылаясь на принятие оспариваемого в части нормативного акта полномочным органом в пределах его компетенции, считают, что оспариваемый акт не противоречит федеральным законам и иным нормативным правовым актам и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Дело рассмотрено в порядке ч. 3 ст. 156 АПК РФ в отсутствие заявителя.
Рассмотрев материалы дела, выслушав доводы заинтересованных лиц, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности на основании ст. 71 АПК РФ, арбитражный суд считает, что заявленные требования удовлетворению не подлежат по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, постановлением Правительства Москвы от 22 августа 2011 г. № 379-ПП "Об ограничении движения грузового автотранспорта в городе Москве и признании утратившими силу отдельных правовых актов Правительства Москвы", утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги "Подготовка и выдача пропусков сроком действия не более одного года, предоставляющих право на въезд и передвижение грузового автотранспорта в зонах ограничения его движения" (далее - Административный регламент). Данное постановление опубликовано в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", № 48, 30.08.2011.
Положениями пункта 2.7 Административного регламента предусмотрен перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги, подлежащих представлению заявителем, среди которых, в числе прочих, указаны следующие документы:
2.7.5. Копии документов (при предъявлении подлинника), подтверждающих необходимость осуществления грузовой перевозки (для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей):
2.7.5.1. Договор, подтверждающий необходимость осуществления грузовой перевозки, с указанием характера перевозимого груза, адресов и времени погрузки (разгрузки).
2.7.5.2. Товарно-транспортную накладную (при наличии).
Заявитель вправе представить иные документы, подтверждающие необходимость осуществления грузовых перевозок.
Положениями пункта 2.13 Административного регламента предусмотрен перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для получения государственной услуги, к которым относится:
2.13.2. В представленных заявителем документах содержатся противоречивые или недостоверные сведения.
Положениями пункта 2.16 Административного регламента предусмотрен перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги, к которым относятся:
2.16.4. В представленных документах не указано ежесуточное количество перевозимых грузов на одну единицу грузового транспортного средства либо оно составляет менее 80 процентов от вместимости грузового транспортного средства (в килограммах, в кубометрах, в поддонах - в зависимости от типа груза).
2.16.5. В документах отсутствуют сведения о периодичности осуществляемых перевозок либо периодичность перевозок составляет менее четырех раз в месяц.
2.16.6. Отсутствие документального подтверждения о непрерывном цикле поставки или невозможности погрузки (разгрузки) грузов в ночное время.
2.16.7. С момента создания комиссии по рассмотрению вопросов движения грузового автотранспорта в зонах ограничения (далее - комиссия) отсутствие положительного заключения комиссии.
2.16.9. Заявитель не является перевозчиком в соответствии с предоставленным документальным обоснованием необходимости осуществления грузовых перевозок.
2.16.10. При эксплуатации грузового транспортного средства заявителем нарушены требования Правил дорожного движения Российской Федерации и (или) условия ограничения движения, определенные настоящим постановлением или приказами Департамента, не менее трех раз в течение календарного года.
2.16.11. У заявителя уже имеются действующие пропуска, а для получения дополнительных пропусков предоставлено аналогичное документальное обоснование, которое было предоставлено для получения ранее выданных пропусков.
2.12.2. В представленных заявителем документах содержатся противоречивые или недостоверные сведения.
Заявитель, полагая, что указанные пункты Административного регламента противоречат требованиям п. 6 ст. 14 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и нарушает право заявителя на занятие предпринимательской деятельностью, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.
В соответствии с ч. 5 ст. 194 АПК РФ арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
Пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
Между тем, при рассмотрении настоящим дела такая совокупность условий судом не установлена.
Частью 3 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - ФЗ-196) установлено, что к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, включая: принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах регионального значения в целях обеспечения безопасности дорожного движения.
Статьей 14 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлено, что временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения осуществляются уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ - 257-ФЗ).
Частью 1 статьи 30 ФЗ-257 определено, в каких случаях могут устанавливаться временные ограничения или прекращение движения транспортных средств, а также определены органы государственной власти, осуществляющие полномочия по установлению временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам.
Так, пунктом 2.1 части 2 статьи 30 ФЗ-257 установлено, что временные ограничения или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Правительство Москвы как высший постоянно действующий коллегиальный орган исполнительной власти города Москвы, обладающий общей компетенцией, в силу статьи 44 Закона города Москвы от 28.06.1995 "Устав города Москвы" (далее - Устав города Москвы), статьи 19 Закона города Москвы от 20.12.2006 № 65 "О Правительстве Москвы" принимает правовые акты Правительства Москвы, имеющие нормативный характер, в форме постановлений Правительства Москвы, а порядок их принятия определяется Правительством Москвы.
Согласно пункту 2 статьи 1 Закона города Москвы от 08.07.2009 № 25 "О правовых актах города Москвы" нормативные правовые акты города Москвы - это правовые акты, устанавливающие правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные правовыми актами.
В соответствии с пунктом 6 статьи 9 Устава города Москвы постановления Правительства Москвы подлежат опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти города Москвы в порядке, установленном законом города Москвы. Первоначальный текст постановления Правительства Москвы от 22.08.2011 № 379-ПП опубликован в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", № 48, 30.08.2011. Изменения, внесенные постановлением Правительства Москвы от 14.02.2013 № 75-ПП, опубликованы на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru - 15.02.2013.
Таким образом, оспариваемое постановление принято в пределах полномочий Правительства Москвы.
По мнению Заявителя, перечень документов, предусмотренных в п. 2.7 Административного регламента для получения пропуска, не является исчерпывающим, так как содержит документы, не предусмотренные действующим законодательством.
Данное утверждение основывается на том, что законодательством не используется термин "договор, подтверждающий необходимость грузовой перевозки" (пункт 2.7.5.1 Административного регламента).
Отклоняя вышеуказанные доводы заявителя, суд исходит из положений ч. 2 ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), предусматривающей возможность заключения сторонами договора, как предусмотренного, так и не предусмотренного законом или иными правовыми актами. Кроме того, частью 3 ГК РФ установлено, что стороны могут заключить договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор).
Помимо этого, само по себе наименование договора не может служить достаточным основанием для причисления его к тому или иному договору, основное значение имеет смысл договора, его содержание.
Участники гражданского оборота не ограничены в праве избрать для заключаемого между собой договора перевозки любое наименование, заключить смешанный договор, который будет содержать в себе, в том числе, признаки договора перевозки (например, договор купли-продажи, содержащий условие о доставке). Поэтому в целях реализации права заявителя на предоставление государственной услуги в Регламентах предусмотрено право заявителя на предоставление иных документов, подтверждающих необходимость осуществления грузовых перевозок, а не только договора перевозки либо транспортной экспедиции, как полагает правильным сформулировать заявитель.
Использование в текстах Административных регламентов формулировки "подтверждающей необходимость" обусловлено тем, что указание в текстах Административных регламентов конкретных наименований договоров привело бы к необоснованному ущемлению законных прав и интересов лиц, заключивших договор перевозки с наименованием - "договор доставки" или "договор транспортной экспедиции" или, как отмечалось выше, договор купли-продажи с условием о доставке.
В свою очередь, вариативность наименований договоров имеет бесконечную множественность и, соответственно, их перечисление в тексте оспариваемого акта невозможно.
Пунктами 2.7.5.3 Административных регламентов 1 и 2 установлено, что при обращении за предоставлением государственной услуги заявитель, в том числе, предоставляет товарно-транспортную накладную при наличии такой товарно-транспортной накладной.
По мнению заявителя, товарно-транспортная накладная не является документом, подтверждающим заключение договора перевозки и ее указание в перечне документов незаконно.
Однако пунктом 6 Правил перевозок грузов автомобильным транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2011 № 272, предусмотрено, что перевозка груза осуществляется на основании договора перевозки груза, который может заключаться посредством принятия перевозчиком к исполнению заказа, а при наличии договора об организации перевозки груза - заявки грузоотправителя, за исключением случаев, указанных в пункте 13 указанных Правил.
Заключение договора перевозки груза подтверждается транспортной накладной, составленной грузоотправителем (если иное не предусмотрено договором перевозки груза).
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" транспортная накладная - перевозочный документ, подтверждающий заключение договора перевозки груза.
Согласно постановлению Госкомстата России от 28.11.1997 № 78 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету работы строительных машин и механизмов, работ в автомобильном транспорте" товарно-транспортная накладная (форма № 1-Т) предназначена для учета движения товарно-материальных ценностей и расчетов за их перевозки автомобильным транспортом. Товарно-транспортная накладная применяется в случае привлечения к перевозке третьего лица - грузоперевозчика либо в случае перевозки товаров собственным транспортом.
Так как товарно-транспортная накладная служит для учета транспортной работы и расчетов заказчиков с перевозчиком за оказанные услуги по перевозке грузов, то ее наличие у организации является необходимым условием для принятия в целях налогообложения прибыли расходов, связанных с перевозкой грузов. Транспортная накладная обязательна к заполнению, поскольку устанавливает порядок организации перевозки грузов, т.е. ее назначение отличается от назначения формы № 1-Т.
Таким образом, товарно-транспортная накладная также применяется для учета при перевозках груза.
Довод заявителя о том, что со вступлением в силу с 01.01.2013 г. нового Федерального закона "О бухгалтерском учете" товарно-транспортная накладная больше не является документом, подтверждающим заключение договора перевозки, необоснован, поскольку в пунктах 2.7.5.3 Административных регламентов 1 и 2 предоставление товарно-транспортной накладной требуется не императивно, а лишь при наличии такой накладной.
Заявитель считает, что использование в пунктах 2.16 Административного регламента 2 и 2.12.2 Административного регламента 1 слов и словосочетаний "подтверждающие необходимость", "противоречивые", "недостоверные", "аналогичное", "положительное заключение комиссии", не позволяет признать перечни документов исчерпывающими.
Между тем, использование названных терминов является широко распространенным в российском законодательстве и их применение в Административном Регламенте не свидетельствует о том, что перечень документов не определен или не является исчерпывающим. Заявителем не доказано, каким образом использование данных слов и словосочетаний лишает перечни определенности и делает их открытыми.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что перечень документов, предусмотренных оспариваемым постановлением для получения пропуска, является исчерпывающим и содержит документы, предусмотренные действующим законодательством.
Заявителем не доказано, что применением оспариваемых положений постановления Правительства Москвы от 22.08.2011 № 379-ПП были нарушены его права.
Довод заявителя, изложенный в письменных пояснениях от 26.06.2013 г., о том, что осуществляя свою предпринимательскую деятельность, основным видом которой, является деятельность прочего сухопутного транспорта, он подпадает под действие оспариваемых положений нормативного правового акта, которые могут нарушить его права, является предположительным и документально не подтвержден. Помимо этого, в ходе предварительного заседания представитель заявителя пояснил, что за получением пропуска на право на въезд и передвижение грузового автотранспорта в зонах ограниченного движения, он не обращался.
Таким образом, постановление Правительства Москвы от 22.08.2011 № 379-ПП принято в пределах компетенции Правительства Москвы, в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, не противоречит федеральным законам и иным нормативным правовым актам, не нарушает права и законные интересы Заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно не возлагает на него какие-либо обязанности, не создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Судебные расходы на основании ст. 110 АПК РФ возлагаются на заявителя.
Руководствуясь ст.ст. 2, 64, 65, 71, 110, 123, 156, 167-170, 176, 192-195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Проверив на соответствие Федеральному закону от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", в удовлетворении требований ИП М.А.А. о признании недействующими пунктов 2.7.5.1, 2.7.5.2, 2.13.2, 2.16.4, 2.16.5, 2.16.6, 2.16.7, 2.16.9, 2.16.10, 2.16.11, 2.7.5.3, 2.12.2 Административного регламента предоставления государственной услуги "Подготовка и выдача пропусков сроком действия не более одного года, предоставляющих право на въезд и передвижение грузового автотранспорта в зонах ограничения его движения", утвержденных постановлением Правительства Москвы от 22.08.2011 г. № 379-ПП "Об ограничении движения грузового автотранспорта в городе Москве и признании утратившим силу отдельных правовых актов Правительства Москвы" - отказать.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Федеральный арбитражный суд Московского округа.
Председательствующий судья
В.Н. Семушкина
Члены суда
В.В. Лапшина
О.В. Сизова
------------------------------------------------------------------