Решение Московского городского суда от 26.12.2013 по делу N 3-212/2013 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим постановления Правительства Москвы от 11.12.2013 N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного использования земельных участков">

МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 26 декабря 2013 г. по делу № 3-212/2013

Московский городской суд в составе
судьи Лопаткиной А.С.,
с участием прокурора Ларионовой О.Г.,
при секретаре К.А.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-212/2013 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "С" о признании частично недействующим постановления Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. № 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков",

установил:

Правительством Москвы 11 декабря 2013 г. принято постановление № 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков" (далее - Постановление).
Данный акт с приложениями размещен на сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru, 11 декабря 2013 г., опубликован в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", № 69, том 2, 17 декабря 2013 г.
Постановлением утверждены Положение о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков (далее - Положение) (приложение 1), Перечень объектов недвижимого имущества, созданных на земельных участках, не предоставленных (не отведенных) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство, в отношении которых зарегистрировано право собственности и (или) сведения о которых внесены в установленном порядке в государственный кадастр недвижимости (приложение 2) и Перечень земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, на которых размещено имущество (конструкции, строительные материалы и прочее), не предоставленных (не отведенных) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство для проведения работ по строительству (реконструкции) на указанных земельных участках (приложение 3) (пункты 1, 1.1, 1.2, 1.3 Постановления).
ООО "С", будучи владельцем постройки, расположенной по адресу: г. Москва, ****, обратилось в суд с заявлением, в котором, уточнив заявленные требования, просило признать недействующим постановление Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. № 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков", за исключением пунктов 5.1, 6.1, 6.3, 6.4, 6.7, 6.8, 6.11, 6.12, 6.17, 6.18, 6.19, 6.20, 6.21, 7.2, 9.1, 10, указывая на его противоречие в оспариваемой части Конституции Российской Федерации, гражданскому законодательству, в частности статьям 14, 209, 222, 225, 226, 235, 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, антимонопольному законодательству, части 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации, абзацу 4 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
По мнению заявителя, действие Постановления без правовых оснований распространено на земельные участки, находящиеся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена. Постановление неправомерно вводит в гражданский оборот такие категории, как нецелевое использование, незаконное использование и т.п., устанавливает возможность внесудебного лишения граждан и юридических лиц их права собственности на принадлежащее им имущество, ограничивает права граждан и юридических лиц на свободное заключение договоров, предусматривающих передачу во владение и (или) пользование земельных участков, находящихся на территории города Москвы, возлагает на владельцев снесенных объектов обязанность по возмещению понесенных при сносе расходов, что, в конечном итоге, приводит к нарушению права заявителя на использование своего имущества для осуществления экономической и иной деятельности.
Представитель заявителя ООО "С" (по доверенности) З.А.Г. в судебное заседание явился, заявленные требования поддержал в полном объеме.
Представители Правительства Москвы (по доверенностям) Г.А.Т., Л.В.М., С.Д.В. требования заявителя не признали, указали, что Постановление принято в рамках компетенции субъекта Российской Федерации, оспариваемые нормативные положения не противоречат федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают каких-либо прав и законных интересов заявителя.
Выслушав объяснения представителя заявителя ООО "С" (по доверенности) З.А.Г., представителей заинтересованного лица Правительства Москвы (по доверенностям) Г.А.Т., Л.В.М., С.Д.В., изучив материалы дела, проверив Постановление в оспариваемой части на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Ларионовой О.Г., полагавшей в удовлетворении заявления отказать, суд не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.
Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Между тем по настоящему делу обстоятельств, при наличии которых нормативный правовой акт в оспариваемой части может быть признан недействующим, не имеется.
В соответствии с пунктом 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, положениями статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы или иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение 3-х месяцев.
Согласно пунктам "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу пункта 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации город Москва как субъект Российской Федерации осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности города.
Как город федерального значения Москва осуществляет распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (абзац 4 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").
Следовательно, права пользования, владения и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в силу федерального закона перешли субъекту Российской Федерации в лице органа исполнительной власти - Правительства Москвы.
Указанные положения нашли свое отражение и в законодательстве города Москвы.
Пунктом 12 части 1 статьи 13 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы" установлено, что к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится владение, пользование и распоряжение землей.
В силу части 3 статьи 20 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы" от имени Москвы правомочия собственника осуществляют органы государственной власти города Москвы в рамках их компетенции.
Из части 2 статьи 4 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 "О землепользовании в городе Москве" следует, что к полномочиям исполнительных органов государственной власти города Москвы в области землепользования и застройки в городе Москве в рамках их компетенции относятся управление и распоряжение землями, находящимися в собственности города Москвы, земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, иными земельными участками в соответствии с федеральным законодательством.
Пунктом 1 статьи 44 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы" предусмотрено, что Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы.
Пунктами 2, 13 статьи 11, пунктом 1 статьи 13 Закона г. Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 "О Правительстве Москвы" установлено, что Правительство Москвы в пределах своих полномочий организует и осуществляет управление собственностью города Москвы и контроль за ее эффективным использованием, наделяет полномочиями по управлению собственностью города Москвы соответствующие органы исполнительной власти, осуществляет управление в области земельных отношений, а также разрабатывает и осуществляет городскую политику в области градостроительства и землепользования.
Постановление Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. № 819-ПП, как следует из его содержания, регулирует порядок взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена.
При таких обстоятельствах, суд полагает, что Правительство Москвы является органом, который на момент издания Постановления и приложений к нему обладал достаточной компетенцией для принятия названного нормативного правового акта.
В соответствии со статьей 19 Закона г. Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 "О Правительстве Москвы" правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства Москвы.
Пунктами 1, 4 статьи 19 Закона г. Москвы от 08 июля 2009 г. № 25 "О правовых актах города Москвы" предусмотрено, что нормативные правовые акты (за исключением нормативных правовых актов, содержащих сведения, отнесенные к государственной или иной охраняемой законом тайне) подлежат официальному опубликованию. Правовые акты Мэра Москвы, Правительства Москвы, заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы - руководителя Аппарата Мэра и Правительства Москвы, органов исполнительной власти города Москвы публикуются в официальных изданиях Мэра и Правительства Москвы - журнале "Вестник Мэра и Правительства Москвы" и газете "Тверская, 13" (электронной версии данных изданий) либо размещаются (публикуются) на официальном сайте Правительства Москвы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Постановление, утвердившее в том числе Положение, Перечень объектов недвижимого имущества, Перечень земельных участков, подписано Мэром Москвы, Постановление и приложения к нему официально опубликованы, что соответствует требованиям вышеназванных законов.
Следовательно, Постановление и приложения к нему введены в действие и опубликованы в установленном порядке.
В силу статьи 28 ЗК РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование в случаях и порядке, предусмотренных кодексом.
Подпунктами 2, 3 пункта 1, подпунктом 4 пункта 2 статьи 60 ЗК РФ предусмотрено, что нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях самовольного занятия земельного участка и в иных предусмотренных федеральными законами случаях. Действия, нарушающие права, могут быть пресечены путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право и создающих угрозу его нарушения.
Характеристика земли как основы жизни и деятельности людей, проживающих на соответствующей территории, предопределяет требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы. Это требование адресовано ко всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей.
Реализуя предоставленные ему полномочия, Правительство Москвы приняло оспариваемое Постановление в целях совершенствования порядка выявления и пресечения незаконного (нецелевого) использования земельных участков.
Положения статьи 30 ЗК РФ регулируют порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии с которыми недвижимое имущество может быть создано лишь на земельном участке, отведенном для подобной цели в порядке, установленном законом или иными правовыми актами.
При отсутствии факта предоставления земельного участка для строительства капитального объекта, объект не может считаться созданным правомерно независимо от наличия иных документов, полученных в период строительства.
В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 222 ГК РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.
Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи.
Самовольное строительство представляет собой правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство.
Вводя правовое регулирование самовольной постройки, законодатель закрепил в пункте 1 статьи 222 ГК РФ три признака самовольной постройки, а именно: постройка должна быть возведена либо на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном законом порядке, либо без получения необходимых разрешений, либо с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил (причем для определения ее таковой достаточно наличия хотя бы одного из этих признаков), и установил в пункте 2 той же статьи последствия, т.е. санкцию за данное правонарушение в виде отказа признания права собственности за застройщиком и сноса самовольной постройки осуществившим ее лицом либо за его счет.
Пользование чужим земельным участком, в том числе путем размещения на нем имущества, при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке, признается самовольным занятием земель.
Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации - Правительство Москвы вправе требовать защиты прав на земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы, и земельные участки, находящиеся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе и пресечения незаконного (нецелевого) использования земельных участков.
В рамках реализации правомочий собственника по защите прав в отношении земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, Правительство Москвы выявило объекты недвижимого имущества, созданные на земельных участках, не предоставленных (не отведенных) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство, земельные участки, на которых размещено имущество, не предоставленные (не отведенные) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство для проведения работ по строительству (реконструкции) на указанных земельных участках, после чего утвердило их перечни, указанные в приложениях 2 и 3 к настоящему Постановлению, срок актуализации перечней, поручив Департаменту городского имущества города Москвы заявить в суд соответствующие требования в отношении указанных объектов недвижимого имущества (пункт 2.2 Постановления), префектурам административных округов города Москвы обеспечить освобождение указанных земельных участков, в том числе путем демонтажа конструкций, вывоза с земельного участка соответствующего имущества на специализированную площадку (пункт 2.5 Постановления).
В отсутствие оформленных в установленном порядке документов (документов, являющихся основанием для использования земельного участка и (или) разрешения на строительство) на относящийся к государственной собственности земельный участок, на котором самовольно размещен некапитальный объект или находится иное движимое имущество, права и охраняемые законом интересы правообладателя имущества не могут признаваться нарушенными принятием уполномоченным органом власти решения об освобождении земельного участка.
В целях упорядочения мероприятий по вопросу использования земельных участков на территории города Москвы, Правительство Москвы утвердило Положение, которое определяет порядок взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы в рамках предоставленных им полномочий по выявлению и пресечению фактов незаконного (нецелевого) использования земельных участков, обеспечения принятия предусмотренных гражданским и иным законодательством мер в случае выявления фактов незаконного (нецелевого) использования земельных участков, включая реализацию права на обращение в суд (пункт 1.1 Постановления, пункт 1 Положения).
Указанное Положение реализуется управами районов города Москвы, префектурами административных округов города Москвы, Государственной инспекцией по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы, Департаментом городского имущества города Москвы, Комитетом государственного строительного надзора города Москвы и иными органами исполнительной власти города Москвы.
В пунктах 2-2.6 Положения раскрывается содержание используемых в нем таких терминов и определений, как "признаки незаконного (нецелевого) использования земельных участков", "незаконно размещенный объект недвижимости", "документы, являющиеся основанием для использования земельного участка", "имущество, находящееся на земельных участках при их незаконном (нецелевом) использовании", "правообладатель имущества, находящегося на земельных участках при их незаконном (нецелевом) использовании", "пресечение незаконного (нецелевого) использования земельного участка".
Перечень документов, являющихся основанием для использования земельного участка, приводится в пункте 2.3 Положения.
К числу документов, являющихся основанием для использования земельного участка, относятся:
- действующий договор аренды земельного участка, предусматривающий осуществление строительства (реконструкции);
- действующий договор безвозмездного срочного пользования земельным участком, предусматривающий осуществление строительства (реконструкции);
- свидетельство о праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.
Положение не использует эти термины и определения в ином значении, чем они используются в федеральных законах либо иных нормативных правовых актах, имеющих большую юридическую силу.
Из перечня предусмотренных Положением документов, являющихся основанием для использования земельного участка, не следует, что субъект Российской Федерации определил более узкий, по сравнению с федеральным законодательством, круг указанных документов.
В силу пункта 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" воспроизведение в оспариваемом нормативном правовом акте положений нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о его незаконности.
Положение регламентирует порядок проведения еженедельного мониторинга подконтрольных соответствующим органам исполнительной власти города Москвы территорий с целью выявления признаков незаконного (нецелевого) использования земельных участков и проведения обследования этих земельных участков (пункты 3-3.3.3), проведения комплекса мероприятий по пресечению незаконного (нецелевого) использования земельного участка и подготовки документов для решения вопроса о привлечении к ответственности (административной, гражданско-правовой) лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, либо градостроительных норм (пункты 4-4.2.3), заявления в суд соответствующих требований в отношении незаконно размещенных объектов недвижимости (пункты 4.3-4.3.4), проведения проверки результатов пресечения незаконного (нецелевого) использования земельных участков (пункты 5-6.2), определения площадок для хранения имущества, находившегося на земельных участках при их незаконном (нецелевом) использовании (пункт 7), порядок возврата правообладателю находящегося на хранении имущества (пункты 8-11).
Установленный Положением порядок взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков детально регламентирован, закрепляет судебный порядок сноса самовольных построек (освобождения земельных участков от объектов недвижимости), обеспечивает безвозмездный и разумный срок хранения имущества до оформления права собственности на него города Москвы (5 лет), а также открытый доступ к размещаемой на официальном сайте префектуры в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" информации для правообладателей находящегося на хранении имущества.
Следовательно, требование части 1 статьи 11 Закона г. Москвы от 08 июля 2009 г. № 25 "О правовых актах города Москвы", согласно которому положения правовых актов должны исключать неоднозначное толкование, соблюдено, поскольку Положение соответствует требованиям ясности, определенности и недвусмысленности правового регулирования.
Утверждение в заявлении о нарушении Постановлением в оспариваемой части гражданского законодательства, в частности статей 14, 209, 222, 225, 226, 235, 421 ГК РФ, является необоснованным.
Из положений пункта 2 статьи 10 ЗК РФ и абзаца 4 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" следует, что субъект Российской Федерации - город федерального значения Москва осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности города Москвы, и земельными участками, находящимися на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1, пунктом 1 статьи 124 ГК РФ субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
Таким образом, в отношениях по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности города Москвы, и земельными участками, находящимися на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, органы исполнительной власти города Москвы могут выступать от имени собственника соответствующего недвижимого имущества на равных началах с иными участниками этих правоотношений.
В соответствии с пунктом 2 статьи 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.
В силу пункта 4 статьи 212 ГК РФ права всех собственников защищаются равным образом.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что использование земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, для проведения работ по строительству (реконструкции) без оформленных в установленном порядке уполномоченными органами исполнительной власти города Москвы документов (документов, являющихся основанием для использования земельного участка и (или) разрешения на строительство) может быть расценено как нарушение прав города Москвы на распоряжение соответствующими земельными участками.
При этом Москва как субъект гражданских прав может осуществлять их защиту путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, а также самозащиту гражданских прав во внесудебном порядке. Способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения (статьи 12, 14 ГК РФ).
Принцип обеспечения соразмерности способов самозащиты нарушению права собственности города прослеживается, в частности, в конкретных нормах Положения относительно: осуществления мероприятий по пресечению незаконного (нецелевого) использования земельного участка с сохранением возможности для использования расположенного на земельном участке объекта недвижимости в соответствии с целевым назначением такого объекта в случае наличия прав на использование земельного участка для целей эксплуатации объекта недвижимости (абзац 2 пункта 4.1.1); определения органа исполнительной власти города Москвы, к которому правообладатели имущества обращаются в целях возврата им имущества, и перечня документов, необходимых для возврата правообладателям находящегося на хранении имущества (пункта 8); обеспечения хранения имущества в течение разумного срока и безвозмездного возврата имущества его владельцу при представлении им документов, подтверждающих принадлежность предмета хранения (пункты 9-11).
Статья 222 ГК РФ, положениям которой, по мнению заявителя, противоречит Постановление в оспариваемой части, регулирует отношения, связанные с самовольной постройкой объекта капитального строительства (недвижимого имущества).
В свою очередь, отличительным признаком некапитальных объектов (движимого имущества) является возможность свободного перемещения указанных объектов без нанесения несоразмерного ущерба их назначению, включая возможность их демонтажа (сноса) с разборкой на составляющие сборно-разборные перемещаемые конструктивные элементы.
Согласно пункту 1 статьи 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.
Основным отличительным признаком объектов недвижимого имущества, государственная регистрация прав на которые признана обязательной, является неразрывная связь с землей и невозможность перемещения объекта без нанесения несоразмерного ущерба его назначению.
Для отнесения объекта к недвижимому имуществу помимо прочной связи с землей необходимо, чтобы объект был создан в установленном порядке как недвижимость с получением необходимой разрешительной документации на осуществление строительства, с соблюдением градостроительных норм и правил, оформлением земельно-правовых отношений для целей строительства.
Постановление определяет порядок освобождения от имущества (конструкции, строительные материалы и прочее) земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, при их незаконном (нецелевом) использовании.
В случае создания объектов недвижимости при отсутствии прав на использование земельного участка для целей строительства (реконструкции) объекта капитального строительства и (или) при отсутствии разрешения на строительство либо с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, заявляются соответствующие требования в суд, а их снос осуществляется только на основании судебного акта, что в полной мере согласуется с положениями ГК РФ, в том числе его статьей 222.
Определение конкретного органа в лице Департамента городского имущества города Москвы, уполномоченного обращаться с соответствующими требованиями в суд, не противоречит статье 125 ГК РФ, в соответствии с которой от имени субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (пункт 1).
Не противоречит гражданскому законодательству норма Положения, в соответствии с которой Департамент городского имущества города Москвы либо государственные учреждения города Москвы, осуществившие снос самовольных построек (освобождение земельных участков) при наличии соответствующего решения Департамента городского имущества города Москвы, обеспечивают взыскание с ответчика расходов, понесенных при проведении работ по сносу самовольных построек (освобождению земельных участков) (абзац 2 пункта 4.3.4), поскольку город Москва в лице органов исполнительной власти вправе в силу статьи 12 ГК РФ требовать возмещения расходов, понесенных в связи со сносом самовольной постройки.
Содержащаяся в абзаце 2 пункта 2 статьи 222 ГК РФ норма, являясь санкцией за совершенное правонарушение, не исключает установление вины лица, осуществившего самовольную постройку, и допускает возложение на него бремени расходов, понесенных в связи со сносом самовольной постройки, при наличии такой вины.
Определение в качестве организаций, осуществляющих снос самовольных построек (освобождение земельных участков) - Государственных бюджетных учреждений города Москвы Автомобильные дороги соответствующего административного округа города Москвы, а в случае, если подлежащая сносу самовольная постройка расположена на объектах культурного наследия и их территориях - государственных учреждений города Москвы, получивших в соответствии с законодательством об охране объектов культурного наследия право на проведение соответствующих работ (пункт 2.3 Постановления), антимонопольному законодательству, не противоречит, поскольку в данном случае речь идет не о коммерческой деятельности, а о механизме реализации сноса самовольной постройки, признанной таковой по решению суда, т.е. указанные учреждения выполняют лишь работу технического характера, никакими властными полномочиями в области выявления и пресечения незаконного (нецелевого) использования земельных участков они не наделены.
Государственное бюджетное учреждение города Москвы "Автомобильные дороги" создано путем учреждения субъектом Российской Федерации - городом Москвой в соответствии с распоряжением Правительства Москвы от 28 апреля 2008 г. № 893-РП. Из Устава, утвержденного распоряжением Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы от 17 июля 2012 г. № 05-14-300/2, усматривается, что учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных федеральными законами, законами города Москвы, нормативными правовыми актами Правительства Москвы полномочий города Москвы в сфере дорожной деятельности.
Необоснованна и ссылка на статью 235 ГК РФ, в соответствии с которой принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, предусмотренных законом, поскольку оспариваемое Постановление обеспечивает самозащиту права собственности города Москвы на земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы, и земельные участки, находящиеся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, посредством их освобождения от имущества, в том числе путем демонтажа конструкций, вывоза с земельного участка соответствующего имущества на специализированную площадку.
Демонтаж и (или) перемещение имущества, находящегося на земельных участках при их незаконном (нецелевом) использовании, не направлены на принудительное изъятие имущества у собственника. Право собственности на имущество не зависит от их демонтажа и (или) перемещения. Демонтаж и (или) перемещение имущества не влечет прекращения права собственности на него.
Вопреки утверждению заявителя, иного, отличного от закрепленного в статьях 234, 225, 226 ГК РФ, порядка обращения имущества в свою собственность другими лицами, Постановлением не установлено.
В пунктах 2.7-2.7.2 Постановления Департаменту городского имущества города Москвы при заключении договоров, предусматривающих передачу во владение и (или) пользование земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, дается поручение внести в такие договоры определенные условия.
Данные условия не конкретизированы, содержат лишь примерный перечень вопросов, подлежащих включению в договор, направлены на защиту права государственной собственности и предотвращение незаконного (нецелевого) использования земельных участков.
Указанные положения Постановления не свидетельствуют о вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации, поскольку не устанавливают правового регулирования договорных и обязательственных отношений, составляющих предмет гражданского законодательства.
ГК РФ допускает возможность определения примерных условий договора, которые могут быть изложены, в том числе в форме примерного договора или иного документа, содержащего эти условия (статья 427).
При этом примерные условия носят для сторон лишь рекомендательный характер. Обязательными для сторон они становятся в случае, если об этом есть условие в самом договоре.
Установление персональной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти города Москвы, государственных учреждений и предприятий города Москвы за необеспечение реализации мероприятий, направленных на выявление и пресечение незаконного (нецелевого) использования земельных участков (пункты 3-3.6 Постановления), направлено на надлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей и федеральному законодательству, в том числе Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", не противоречит.
Несостоятельно утверждение в заявлении о нарушении Постановлением в оспариваемой части Федерального закона от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ "О полиции", так как из содержания пункта 4 Постановления не следует, что на Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Москве возлагаются какие-либо дополнительные обязанности.
Пунктами 5, 5.2-5.4, 6, 6.2, 6.5, 6.6, 6.9, 6.10, 6.13-6.16, 7, 7.1, 8-8.2, 9, 9.2 Постановления внесены изменения и дополнения в постановления Правительства Москвы от 24 февраля 2010 г. № 157-ПП "О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы", от 31 мая 2011 г. № 234-ПП "Об организации работы по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Москвы", от 25 апреля 2012 г. № 184-ПП "Об утверждении Положения о Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы", от 02 ноября 2012 г. № 614-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по освобождению земельных участков от незаконно размещенных на них объектов, не являющихся объектами капитального строительства, в том числе осуществлению демонтажа и (или) перемещения таких объектов", от 20 февраля 2013 г. № 99-ПП "Об утверждении Положения о Департаменте городского имущества города Москвы" в части приведения в соответствие с оспариваемым актом полномочий органов исполнительной власти города Москвы по вопросу контроля за использованием земельных участков, являющихся государственной собственностью.
В силу пункта 1 статьи 1 Закона г. Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 "О Правительстве Москвы" Правительство Москвы обеспечивает согласованную деятельность подведомственных ему органов исполнительной власти города Москвы.
Пунктом 2 статьи 10 данного Закона предусмотрено, что Правительство Москвы в пределах своих полномочий определяет полномочия подведомственных ему органов исполнительной власти города Москвы, их предельную численность и размер ассигнований на их содержание в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете города Москвы.
Нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, которым противоречило бы Постановление в оспариваемой части, не имеется.
Вопросы нарушения конституционных положений о недопустимости лишения своего имущества иначе как по решению суда оспариваемым актом и проверки нормативного правового акта на соответствие Конституции Российской Федерации при наличии федеральных законов, регулирующих данные правоотношения, отнесены к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации и судам общей юрисдикции неподведомственны.
Таким образом, Постановление и приложения к нему приняты Правительством Москвы по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с полномочиями, предусмотренными федеральным законодательством, и в оспариваемой части федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречат, прав и свобод заявителя не нарушают.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,

решил:

В удовлетворении заявления Общества с ограниченной ответственностью "С" о признании частично недействующим постановления Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. № 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков" - отказать.
Решение суда может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через суд, вынесший решение.

Судья Московского
городского суда
А.С. Лопаткина


------------------------------------------------------------------