Решение Московского городского суда от 01.10.2013 по делу N 3-127/2013 <О признании частично недействующим Положения о службе охраны особо охраняемой природной территории города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 09.04.2002 N 262-ПП>

МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 1 октября 2013 г. по делу № 3-127/2013

Московский городской суд в составе председательствующего судьи Казакова М.Ю., с участием прокурора Семеновой И.В., при секретаре К.А.Р., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-127/2013 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "У" о признании недействующими подраздел 2 "Функции службы охраны особо охраняемой природной территории города Москвы", подраздел 3 "Права и обязанности службы охраны особо охраняемой природной территории города Москвы" приложения № 6 к постановлению Правительства Москвы от 09 апреля 2002 года № 262-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве",

установил:

09 апреля 2002 года Правительством Москвы принято постановление № 262-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве".
Пунктом 1.6 постановления утверждено Положение о службе охраны особо охраняемой природной территории города Москвы (приложение 6) (далее Положение).
В разделе 2 Положения о службе охраны ООПТ в г. Москве установлены ее функции.
Согласно данному разделу Положения в соответствии с возложенными задачами службой охраны особо охраняемой природной территории города Москвы реализуются следующие функции:
- наблюдение за состоянием особо охраняемых природных территорий;
- осуществление мероприятий по поддержанию особо охраняемых природных территорий в состоянии, соответствующем их назначению;
- проверка соблюдения установленного режима и иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях и их охранных зонах;
- организация охраны особо охраняемых природных территорий и их охранных зон;
- выявление, предупреждение и пресечение экологических правонарушений на особо охраняемой природной территории и в ее охранной зоне.
3 разделом Положения урегулированы вопросы прав и обязанностей службы охраны особо охраняемой природной территории города Москвы.
Согласно пункту 3.1 раздела 3 Положения руководитель службы охраны государственного природоохранного Учреждения, осуществляющего охрану, содержание и использование конкретной особо охраняемой природной территории, и государственные инспекторы по охране особо охраняемой природной территории при исполнении своих должностных обязанностей имеют право:
- беспрепятственно посещать любые объекты, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, находящихся в границах особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, для проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации и города Москвы об особо охраняемых природных территориях;
- проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;
- проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;
- проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, вносить предложения о ее проведении;
- проверять у юридических и физических лиц документы, дающие право осуществления природопользования и иной деятельности на особо охраняемых природных территориях;
- информировать нарушителей о нормативных правовых актах, регулирующих вопросы, связанные с выявленным правонарушением;
- предъявлять требования и выдавать предписания об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и природоохранных требований, выявленных при проведении охранных мероприятий;
- в пределах своей компетенции возбуждать дела об административных правонарушениях в отношении лиц, допустивших данные правонарушения;
- проверять у лиц, находящихся на особо охраняемой природной территории, документы (пропуск, разрешение) на право проезда по его территории вне дорог общего пользования, проведения изыскательских, научно-исследовательских и любых других работ и мероприятий, сбора коллекций, ловли рыбы в специально отведенных для этого местах и другой деятельности, требующей специального разрешения;
- направлять в установленных законом случаях материалы о нарушениях законодательства об охране окружающей среды в следственные, судебные и иные органы;
- рассчитывать размер вреда, причиненного окружающей среде;
- предъявлять физическим и юридическим лицам гражданские иски о возмещении вреда окружающей среде.
Согласно пункту 3.2 раздела 3 Положения государственные инспекторы по охране особо охраняемой природной территории обеспечиваются за счет средств, предусмотренных на содержание учреждения, форменным обмундированием со знаками различия и нагрудными знаками, а также служебными удостоверениями установленного образца.
Образцы форменного обмундирования со знаками различия, нагрудных знаков, служебных удостоверений, а также нормы и сроки их выдачи устанавливаются специально уполномоченным органом Правительства Москвы по управлению особо охраняемыми природными территориями.
Государственные инспекторы по охране особо охраняемой природной территории обеспечиваются транспортными средствами, средствами связи, приборами наблюдения и иным необходимым оборудованием.
Пунктом 3.3 раздела 3 Положения предусмотрено, что служба охраны особо охраняемой природной территории города Москвы во взаимодействии с Управлением по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды ГУВД по г. Москве, органами, осуществляющими государственный экологический контроль, и иными органами обязана систематически проводить оперативные рейды по выявлению нарушений режима особо охраняемой природной территории.
Согласно пункту 3.4 раздела 3 Положения государственные инспекторы по охране особо охраняемой природной территории обязаны:
- предупреждать, выявлять и пресекать нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;
- в случае выявления административных правонарушений в пределах своей компетенции возбуждать дела об административных правонарушениях;
- разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности;
- при обнаружении факта нарушения природоохранного законодательства, повлекшего причинение вреда компонентам окружающей среды, в обязательном порядке производить расчет размера вреда и контролировать его фактическое возмещение, в том числе в судах;
- соблюдать требования законодательства Российской Федерации и города Москвы;
- систематически осуществлять проверки объектов, находящихся в границах особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, на предмет соблюдения требований законодательства Российской Федерации и города Москвы об особо охраняемых природных территориях;
- обеспечивать взаимодействие с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными организациями, юридическими и физическими лицами.
ООО "У" обратилось в Московский городской суд с заявлением о признании недействующими подраздел 2 "Функции службы охраны особо охраняемой природной территории города Москвы", подраздел 3 "Права и обязанности службы охраны особо охраняемой природной территории города Москвы" приложения № 6 к постановлению Правительства Москвы от 09 апреля 2002 года № 262-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", указывая, что Общество расположено в границах ООПТ г. Москвы и осуществляет деятельность на этой территории, в связи с чем подвергается на постоянной основе проверкам со стороны государственных инспекторов по охране ООПТ г. Москвы. Оспариваемое постановление, предоставляющее эти полномочия службе охраны ООПТ г. Москвы, по мнению Общества, противоречит федеральному законодательству, поскольку возлагает на учреждение, подведомственное органу исполнительной власти Москвы, контрольно-надзорные функции.
В настоящем судебном заседании представитель ООО "У" (по доверенности) К.Е.Е. требования поддержал, настаивал на их удовлетворении.
Представители Правительства Москвы (по доверенности) С.Д.В., К.Р.А., представляющий также интересы Департамента природопользования и охраны окружающей среды Москвы, требования заявителя не признали, просили в их удовлетворении отказать, пояснив, что государственные учреждения, подведомственные Департаменту природопользования и охраны окружающей среды города Москвы (далее ГПБУ), в силу положений п. 5 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ могут рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренные законами города Москвы, при этом на ГПБУ могут возлагаться отдельные полномочия по осуществлению государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на основании п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ. Таким образом, по мнению представителей Правительства Москвы, полномочия, указанные в разделах 2 и 3 Положения, предоставлены должностным лицам государственных природоохранных учреждений города Москвы для выполнения ими положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в порядке осуществления производства по делам об административных правонарушений. Кроме того, по мнению представителей заинтересованных лиц, оспариваемые полномочия инспекторов по охране ООПТ не предполагают проведение проверок в том смысле, который вытекает из пунктов 5, 6 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ.
Выслушав объяснения представителя заявителя, представителей заинтересованных лиц, изучив материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Семеновой И.В., которая полагала, что требования заявителя подлежат отклонению, суд считает, что требования ООО "У" о признании недействующими подраздел 2 "Функции службы охраны особо охраняемой природной территории города Москвы", подраздел 3 "Права и обязанности службы охраны особо охраняемой природной территории города Москвы" приложения № 6 к постановлению Правительства Москвы от 09 апреля 2002 года № 262-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" подлежат частичному удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.
Согласно п. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, положениям статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
Оспариваемые заявителем в части, Правила регулируют отношения, в области использования и охраны региональных особо охраняемых природных территорий.
Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Имущественные отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, организации и функционирования государственных природных заповедников и других природоохранных учреждений регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Правительство Москвы, в соответствии с положениями статьи 15 Закона г. Москвы от 20.12.2006 № 65 "О Правительстве Москвы", в пределах своих полномочий разрабатывает и осуществляет городскую политику в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (ч. 1); координирует деятельность по осуществлению регионального государственного экологического надзора (ч. 6); осуществляет в сфере природопользования и охраны окружающей среды иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом города Москвы, иными законами города Москвы, а также указами Мэра Москвы (ч. 11).
Следовательно, принятие постановления № 262-ПП, отдельные положения которого оспариваются заявителем, входило в компетенцию Правительства Москвы.
В соответствии со статьей 19 Закона города Москвы от 20.12.2006 № 65 "О Правительстве Москвы" правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства Москвы. Правовые акты по вопросам организационно-распорядительного характера и не являющиеся нормативными принимаются в форме распоряжений Правительства Москвы. Порядок принятия правовых актов Правительства Москвы определяется Правительством Москвы. Постановления и распоряжения Правительства Москвы подписываются Мэром Москвы или лицом, исполняющим обязанности Мэра Москвы. Правовые акты Правительства Москвы и заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы - руководителя Аппарата Мэра и Правительства Москвы официально опубликовываются, вступают в силу, изменяются, приостанавливаются, отменяются, признаются утратившими силу в порядке, установленном Уставом города Москвы и Законом города Москвы от 8 июля 2009 года № 25 "О правовых актах города Москвы".
Частью 1 статьи 19 Закона г. Москвы от 08.07.2009 № 25 "О правовых актах города Москвы" предусмотрено, что нормативные правовые акты (за исключением нормативных правовых актов, содержащих сведения, отнесенные к государственной или иной охраняемой законом тайне) подлежат официальному опубликованию.
Оспариваемое в части постановление официально опубликовано в издании "Вестник Мэрии Москвы", № 17, май, 2002, подписано Мэром Москвы, что соответствует требованиям вышеназванных законов.
Следовательно, оспариваемое в части постановление Правительства Москвы введено в действие и опубликовано в установленном порядке.
Правовое регулирование отношений в области государственного экологического надзора (контроля) осуществляется на уровне Российской Федерации Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
В статье 65 упомянутого Федерального закона раскрыто понятие государственного экологического надзора, согласно которой под государственным экологическим надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Указанный надзор, согласно части 4 данной статьи, осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) (далее - органы государственного надзора) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
С приведенными федеральными нормами согласуются положения ст. 3, 33 и 35 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", предусматривающие, что государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 3). На особо охраняемых природных территориях регионального значения государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении ими регионального государственного экологического надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 33). Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять охрану особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями (ч. 3 ст. 35).
К отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ч. 5 ст. 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ).
Статья 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определяет государственный контроль (надзор) как деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений. Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора, федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (п. 1). Региональный государственный контроль (надзор) как деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (п. 3).
Таким образом, федеральным законодательством закреплено общее правило о недопустимости осуществления полномочий по государственному надзору государственными учреждениями. Такими полномочиями в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения наделены только органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Как исключение из этого правила предусмотрена возможность передачи отдельных полномочий по осуществлению государственного надзора в этой области государственным учреждениям, подведомственным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако эта передача должна происходить в соответствии с федеральными законами.
Частью 4 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Государственные природоохранные бюджетные учреждения, в штат которых входят работники службы охраны ООПТ г. Москвы, являются самостоятельными юридическими лицами, подведомственными Департаменту природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы и согласно положениям Закона г. Москвы от 28.06.1995 "Устав города Москвы" не являются органом исполнительной власти города Москвы.
Федеральными законами не предусмотрена возможность передачи функций государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения, учреждениям, подведомственным органам исполнительной власти субъекта РФ.
Анализируя оспариваемые положения, суд приходит к выводу, что в большей части они, в нарушение требований федерального законодательства, наделяют бюджетные учреждения и их работников полномочиями по осуществлению государственных контрольно-надзорных функций в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий г. Москвы.
Исключение из этого составляют функции службы охраны ООПТ г. Москвы, изложенные в разделе 2 Положения: дефис 1 "наблюдение за состоянием охраняемых природных территорий"; дефис 2 "осуществление мероприятий по поддержанию особо охраняемых природных территорий в состоянии, соответствующем их назначению". Полномочия службы охраны ООПТ г. Москвы, изложенные пункте 3.1 раздела 3 Положения: дефис 6 "информировать нарушителей о нормативных правовых актах, регулирующие вопросы, связанные с выявленным правонарушением"; дефис 11 "рассчитывать размер вреда, причиненного окружающей среде". Порядок обеспечения службы охраны ООПТ г. Москвы, изложенный в пункте 3.2 раздела 3 Положения "государственные инспекторы по охране особо охраняемой природной территории обеспечиваются за счет средств, предусмотренных на содержание учреждения, форменным обмундированием со знаками различия и нагрудными знаками, а также служебными удостоверениями установленного образца. Образцы форменного обмундирования со знаками различия, нагрудных знаков, служебных удостоверений, а также нормы и сроки их выдачи устанавливаются специально уполномоченным органом Правительства Москвы по управлению особо охраняемыми природными территориями. Государственные инспекторы по охране особо охраняемой природной территории обеспечиваются транспортными средствами, средствами связи, приборами наблюдения и иным необходимым оборудованием". Обязанности инспекторов по охране ООПТ г. Москвы, изложенные в пункте 3.4 раздела 3 Положения: дефис 3 "разъяснять нарушителям законодательство в области охраны окружающей среды их права и обязанности"; дефис 4 в части слов: "при обнаружении факта нарушения природоохранного законодательства, повлекшего причинение вреда компонентам окружающей среды, в обязательном порядке производить расчет размера вреда"; дефис 7 "обеспечивать взаимодействие с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными организациями, юридическими и физическими лицами".
Перечисленные положения сами по себе не наделяют бюджетные учреждения и их работников государственными контрольно-надзорными функциями, в том понимании, которое им придается Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а поэтому не могут рассматриваться судом как противоречащие федеральному законодательству, в связи с чем в этой части требования ООО "У" подлежат отклонению.
Напротив такими контрольно-надзорными функциями и полномочиями, в нарушение действующего федерального законодательства, наделяется служба охраны ООПТ г. Москвы, следующими положениями оспариваемого нормативного правового акта:
- разделом 2 Положения в части: дефиса 3 "проверка соблюдения установленного режима и иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях и их охранных зонах"; дефиса 4 "организация охраны особо охраняемых природных территорий и их охранных зон"; дефиса 5 "выявление, предупреждение и пресечение экологических правонарушений на особо охраняемой природной территории и в ее охранной зоне".
- разделом 3 Положения в части: дефиса 1 пункта 3.1 "беспрепятственно посещать любые объекты, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, находящихся в границах особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, для проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации и города Москвы об особо охраняемых природных территориях"; дефиса 2 пункта 3.1 "проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды"; дефиса 3 пункта 3.1 "проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов"; дефиса 4 пункта 3.1 "проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, вносить предложения о ее проведении"; дефиса 5 пункта 3.1 "проверять у юридических и физических лиц документы, дающие право осуществления природопользования и иной деятельности на особо охраняемых природных территориях"; дефиса 7 пункта 3.1 "предъявлять требования и выдавать предписания об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и природоохранных требований, выявленных при проведении охранных мероприятий"; дефиса 9 пункта 3.1 "проверять у лиц, находящихся на особо охраняемой природной территории, документы (пропуск, разрешение) на право проезда по его территории вне дорог общего пользования, проведения изыскательских, научно-исследовательских и любых других работ и мероприятий, сбора коллекций, ловли рыбы в специально отведенных для этого местах и другой деятельности, требующей специального разрешения"; дефиса 10 пункта 3.1 "направлять в установленных законом случаях материалы о нарушениях законодательства об охране окружающей среды в следственные, судебные и иные органы"; дефиса 12 пункта 3.1 "предъявлять физическим и юридическим лицам гражданские иски о возмещении вреда окружающей среде"; пункта 3.3 "служба охраны особо охраняемой природной территории города Москвы во взаимодействии с Управлением по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды ГУВД по г. Москве, органами, осуществляющими государственный экологический контроль, и иными органами обязана систематически проводить оперативные рейды по выявлению нарушений режима особо охраняемой природной территории"; дефиса 1 пункта 3.4 "предупреждать, выявлять и пресекать нарушения законодательства в области охраны окружающей среды"; дефиса 4 пункта 3.4 в части слов "и контролировать его фактическое возмещение, в том числе в судах"; дефиса 6 пункта 3.4 "систематически осуществлять проверки объектов, находящихся в границах особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, на предмет соблюдения требований законодательства Российской Федерации и города Москвы об особо охраняемых природных территориях".
При этом суд исходит из анализа задач государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, его определения, и контрольно-надзорных функций и полномочий, должностных лиц и органов, осуществляющих данный надзор (контроль), предусмотренных ст.ст. 33, 34 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", ст. 66 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", постановлением Правительства РФ от 27.01.2009 № 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)".
Эти функции и полномочия по своему содержанию, назначению и объему совпадают с перечисленными выше функциями и полномочиями службы охраны ООПТ г. Москвы, наделенной этими полномочиями оспариваемым нормативным правовым актом. Доводы представителей заинтересованных лиц об обратном являются необоснованными, в связи с чем суд их отклоняет.
С позицией прокурора, выраженной в заключении по настоящему делу, о том, что оспариваемым нормативным правовым актом на службу охраны ООПТ г. Москвы не возложено функций по государственному контролю и надзору, а возложена, в соответствии с требованиями Закона г. Москвы от 26.09.2001 № 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", только функция по охране ООПТ, суд не может согласиться, поскольку в данном случае охрана ООПТ, согласно положениям ч. 3 ст. 35 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" может осуществляться только органами исполнительной власти субъектов РФ, как самостоятельно, так и через специально, созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями по государственному надзору в этой области.
Что касается полномочий работников бюджетного учреждения возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных дефисом 8 пункта 3.1, дефисом 2 пункта 3.4 раздела 3 Положения, то в данной части они соответствуют требованиям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Согласно пункту 5 части 2 статьи 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами государственными учреждениями, подведомственными соответственно органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях регионального значения.
В силу приведенных положений федерального закона, государственные учреждения, в данном случае подведомственные Департаменту природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы, полномочны на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами г. Москвы.
Согласно пункту 21 статьи 16.3 Закона г. Москвы от 21.11.2007 № 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 4.2, частью 1 статьи 4.21, статьями 4.29, частью 4 статьи 5.1 настоящего Кодекса, рассматривает служба охраны особо охраняемых природных территорий.
Таким образом, положения дефиса 8 пункта 3.1 "в пределах своей компетенции возбуждать дела об административных правонарушениях в отношении лиц, допустивших данные правонарушения" и дефиса 2 пункта 3.4 "в случае выявления административных правонарушений в пределах своей компетенции возбуждать дела об административных правонарушениях" раздела 3 Положения, в полной мере соответствуют как федеральному закону, так и региональному законодательству, в связи с чем в указанной части требования заявителя удовлетворению не подлежат.
Что касается доводов представителей заинтересованных лиц о том, что полномочия, предусмотренные разделами 2 и 3 Положения, направлены на осуществление производства по делам об административных правонарушений, то они являются не состоятельными. Меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотрены ст. 27.1 КоАП РФ. Перечень указанных мер является исчерпывающим и не совпадает с полномочиями службы охраны ООПТ г. Москвы, установленными разделами 2 и 3 Положения.
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Учитывая изложенное, суд считает необходимым удовлетворить требования ООО "У" в части - признать недействующими: раздел 2 в части дефисов 3, 4, 5; раздел 3, пункт 3.1 в части дефисов 1, 2, 3, 4, 5, 7, 9, 10, 12; пункт 3.3 раздела 3 в полном объеме; раздел 3, пункт 3.4 в части дефисов 1, 4, 6, поскольку данные положения противоречат вышеприведенным положениям федерального законодательства.
В удовлетворении остальной части требований Общества с ограниченной ответственностью "У" суд отказывает.
Поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт до вынесения настоящего решения суда применялся, и на его основании были реализованы права граждан и организаций, суд считает необходимым признать его в указанной выше части недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.
В связи с удовлетворением требований заявителя, суд на основании статьи 98 Гражданского процессуального кодекса РФ считает необходимым при распределении понесенных сторонами судебных расходов, взыскать с Правительства Москвы в пользу ООО "У", уплаченную при подаче настоящего заявления в суд государственную пошлину в размере *** руб.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 98, 193-199, 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

решил:

Заявление Общества с ограниченной ответственностью "У" о признании недействующими подраздел 2 "Функции службы охраны особо охраняемой природной территории города Москвы", подраздел 3 "Права и обязанности службы охраны особо охраняемой природной территории города Москвы" приложения № 6 к постановлению Правительства Москвы от 09 апреля 2002 года № 262-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" удовлетворить частично.
Признать недействующими с момента вступления настоящего решения суда в законную силу раздел 2 приложения № 6 к постановлению Правительства Москвы от 09 апреля 2002 года № 262-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" в части:
- дефиса 3 "проверка соблюдения установленного режима и иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях и их охранных зонах";
- дефиса 4 "организация охраны особо охраняемых природных территорий и их охранных зон";
- дефиса 5 "выявление, предупреждение и пресечение экологических правонарушений на особо охраняемой природной территории и в ее охранной зоне".
Признать недействующими с момента вступления настоящего решения суда в законную силу раздел 3 приложения № 6 к постановлению Правительства Москвы от 09 апреля 2002 года № 262-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" в части:
- дефис 1 пункта 3.1 "беспрепятственно посещать любые объекты, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, находящихся в границах особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, для проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации и города Москвы об особо охраняемых природных территориях";
- дефис 2 пункта 3.1 "проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды";
- дефис 3 пункта 3.1 "проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов";
- дефис 4 пункта 3.1 "проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, вносить предложения о ее проведении";
- дефис 5 пункта 3.1 "проверять у юридических и физических лиц документы, дающие право осуществления природопользования и иной деятельности на особо охраняемых природных территориях";
- дефис 7 пункта 3.1 "предъявлять требования и выдавать предписания об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и природоохранных требований, выявленных при проведении охранных мероприятий";
- дефис 9 пункта 3.1 "проверять у лиц, находящихся на особо охраняемой природной территории, документы (пропуск, разрешение) на право проезда по его территории вне дорог общего пользования, проведения изыскательских, научно-исследовательских и любых других работ и мероприятий, сбора коллекций, ловли рыбы в специально отведенных для этого местах и другой деятельности, требующей специального разрешения";
- дефис 10 пункта 3.1 "направлять в установленных законом случаях материалы о нарушениях законодательства об охране окружающей среды в следственные, судебные и иные органы";
- дефис 12 пункта 3.1 "предъявлять физическим и юридическим лицам гражданские иски о возмещении вреда окружающей среде".
- пункт 3.3 в полном объеме;
- дефис 1 пункта 3.4 "предупреждать, выявлять и пресекать нарушения законодательства в области охраны окружающей среды";
- дефис 4 пункта 3.4 в части слов "и контролировать его фактическое возмещение, в том числе в судах";
- дефис 6 пункта 3.4 "систематически осуществлять проверки объектов, находящихся в границах особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, на предмет соблюдения требований законодательства Российской Федерации и города Москвы об особо охраняемых природных территориях".
В удовлетворении остальной части требований Общества с ограниченной ответственностью "У" отказать.
Взыскать с Правительства Москвы в пользу Общества с ограниченной ответственностью "У" в счет возврата государственной пошлины *** (***) рублей.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации, через Московский городской суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий
М.Ю. Казаков


------------------------------------------------------------------