Решение Арбитражного суда г. Москвы от 27.03.2013 по делу N А40-159900/2012 <Об отказе в удовлетворении требований о признании недействующим пункта 5.6 Положения о Департаменте земельных ресурсов города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 11.03.2011 N 65-ПП, в части принятия Департаментом земельных ресурсов г. Москвы нормативных актов в отношении земельных участков, находящихся на территории г. Москвы, государственная собственность на которые не разграничена>
АРБИТРАЖНЫЙ СУД Г. МОСКВЫ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 27 марта 2013 г. по делу № А40-159900/2012
Резолютивная часть решения объявлена 20 марта 2013 года.
Полный текст решения изготовлен 27 марта 2013 года.
Арбитражный суд г. Москвы в коллегиальном составе:
председательствующего - судьи Полукарова А.В. (шифр судьи: 154-1535)
судей: Нариманидзе Н.А., Ананьиной Е.А.
при ведении протокола судебного заседания секретарем судьи - Д.Ю.А.
рассматривает в открытом судебном заседании дело по исковому заявлению
истца (заявителя): ООО "В"
к ответчику: Правительство Москвы
третье лицо: Правительство Российской Федерации
о признании недействующим п. 5.6 Положения о департаменте земельных ресурсов города Москвы, утв. Постановлением Правительства Москвы № 65-ПП от 11.03.2011 г. в части принятия Департаментом земельных ресурсов г. Москвы нормативных актов в отношении земельных участков, находящихся на территории г. Москвы, государственная собственность на которые не разграничена,
в судебное заседание явились:
от истца (заявителя): на основании решения № 1 от 06.12.2010 г. и паспорта генеральный директор М.В.В.; по доверенности от 13.11.2012 г. Д.Е.В.
от ответчика: по доверенности № <...> от 08.06.2012 г. П.М.А.
от третьего лица: неявка (извещено)
суд,
установил:
ООО "В" обратилось в суд с требование о признании недействующим п. 5.6 Положения о Департаменте земельных ресурсов города Москвы, утв. постановлением Правительства Москвы № 65-ПП от 11.03.2011 г. в части принятия Департаментом земельных ресурсов г. Москвы нормативных актов в отношении земельных участков, находящихся на территории г. Москвы, государственная собственность на которые не разграничена.
Заявитель в судебном заседании доводы изложенные в заявлении поддержал в полном объеме.
Ответчик в судебное заседание явился, против удовлетворения требований возражал по основаниям, изложенных в отзыве.
Третье лицо в судебное заседание не явилось, о дате, месте, времени слушания дела извещено надлежащим образом, в связи с чем, суд считает возможным рассмотреть дело в соответствии со ст. 123, 156 АПК РФ.
Суд, рассмотрев материалы дела, выслушав доводы заявителя и ответчика, оценив представленные доказательства в совокупности, считает, что спор подведомствен Арбитражному суду и подлежит рассмотрению по существу, а заявленное требование не обосновано и не подлежит удовлетворению, при этом суд исходит из следующего.
В соответствии с п. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно п. 2 ст. 191 АПК РФ производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов возбуждается на основании заявлений заинтересованных лиц, обратившихся с требованием о признании такого акта недействующим.
В силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Как указывает Заявитель, с 1995 года ООО "В" является собственником недвижимого имущества, расположенного на земельном участке с кадастровым номером <...>, по адресу: г. Москва, <...>.
Согласно кадастровому паспорту на земельный участок с кадастровым номером <...>, сведения о правах на земельный участок отсутствуют, разрешенное использование: под дальнейшую эксплуатацию зданий цеха надгробных сооружений.
27.10.2011 г. Департаментом земельных ресурсов города Москвы было принято распоряжение № 4855, из которого следует, что в соответствии с Земельным кодексом РФ, постановлениями Правительства Москвы от 27.01.2009 № 46-ПП "Об изменении порядка принятия решений о предоставлении земельных участков и внесении изменений в правовые акты Правительства Москвы об образовании, предоставлении земельных участков и арендной плате за землю", от 11.03.2011 № 65-ПП "Об утверждении Положения о Департаменте земельных ресурсов города Москвы" и от 24.06.2008 № 532-ПП "Об итогах работы Департамента земельных ресурсов города Москвы в 2007 году и мерах по реализации задач в области земельных отношений на 2008 год" и утверждена схема расположения земельных участков на кадастровой карте территории, образованных путем раздела земельного участка с кадастровым номером <...>. Департамент утвердил адресный ориентир земельных участков, а именно: участка ЗУ1 - г. Москва, <...>, ЗУ2 - г. Москва, <...>; ЗУЗ - г. Москва, <...>; ЗУЗ - г. Москва, <...>; ЗУЗ - г. Москва, <...>; ЗУЗ - г. Москва, <...>; при этом установил разрешенное использование земельных участков ЗУ1: объекты размещения помещений и технических устройств кладбищ; остальные участки - участки смешанного размещения производственных объектов различного вида.
В соответствии с п. 4 распоряжения установлено, что доступ к земельным участкам: ЗУ2, ЗУЗ, ЗУ4, ЗУ5, ЗУ6 обеспечивается через земельный участок: ЗУ1.
Указанное распоряжение, было вынесено на основании постановления Правительства Москвы № 65-ПП от 11 марта 2011 г. "Об утверждении Положения о Департаменте земельных ресурсов города Москвы".
Положением о Департаменте земельных ресурсов города Москвы, утв. постановлением Правительства Москвы № 65-ПП от 11 марта 2011 г. предусмотрен п. 5.6, из которого следует, что в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами города Москвы, иными правовыми актами города Москвы Департамент принимает (изменяет, отменяет) правовые акты, решения, в том числе "Об образовании земельных участков из земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена".
Заявитель, считая что п. 5.6 Положения о Департаменте земельных ресурсов города Москвы, утв. постановлением Правительства Москвы № 65-ПП от 11 марта 2011 г. не соответствуют Земельному кодексу РФ, обратился в суд, при этом, суд отказывая в удовлетворении заявленных требованиях исходил из следующих фактически установленных обстоятельств по делу.
Согласно ч. 4 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочий органа или лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.
Следовательно, при рассмотрении указанной категории дел подлежит установлению одновременно как несоответствие нормативного правового акта нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, так и необходимость установления, чем нарушаются законные права и интересы в сфере предпринимательской деятельности.
Как следует из ч. 2 ст. 10 ЗК РФ субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.
Федеральным законодательством, а именно, положением абзаца второго п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрено осуществление полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, органами местного самоуправления.
В соответствии со ст.ст. 3, 4 Закона города Москвы от 19.12.2007 № 48 "О землепользовании в городе Москве" управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности города Москвы, осуществляет Правительство Москвы или уполномоченным им органом исполнительной власти города Москвы.
Право государственной собственности на земельный участок с кадастровым номером <...> не разграничено.
Основания для отнесения земельного участка к иному уровню государственной собственности, не имеется.
Образование земельных участков при перераспределении земельных участков, а, следовательно, и возникшие в связи с этим правоотношения, регулируются иными нормами права, а в частности ст. 11.7 ЗК РФ и должно оспариваться в ином производстве.
В соответствии с п. 10 ст. 3 Вводного закона к Земельному кодексу РФ для осуществления распоряжения землями, право государственной собственности на которые не разграничено, регистрации права собственности не требуется. Пленум ВАС РФ в своем постановлении от 24 марта 2005 г. № 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" дал следующее разъяснение Закона. При разрешении споров, связанных с государственной регистрацией перехода права собственности на земельные участки из состава государственных земель, с государственной регистрацией обременений (ограничений) или сделок с этими участками, последние должны разрешаться с учетом того, что регистрации ранее возникшего права государственной собственности не требуется (п. 10). При этом до разграничения государственной собственности на землю между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями арбитражные суды должны исходить из презумпции того, что спорный земельный участок находится в государственной собственности (п. 2 ст. 214 ГК РФ).
Согласно п. 1 ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Данной нормой права также предусмотрено, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается Законом (статья 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
Распоряжение как правомочие собственника - возможность совершать в отношении имущества любые юридические и фактические действия.
Учитывая изложенное, публичные образования, подобно другим участникам гражданских правоотношений, самостоятельно осуществляют принадлежащее им право собственности, т.е. совершают юридические и фактические действия, охватываемые возможностями, составляющими содержание этого права, в порядке и пределах, предусмотренных законом. Реализация указанных возможностей также производится ими по своему усмотрению своей волей и в своем интересе, но в силу особенностей гражданско-правового статуса государства данные правовые категории приобретают особое значение.
Распоряжением департамента от 27.10.2011 № 4855 "О разделе земельного участка с кадастровым номером <...>" утверждена схема расположения земельных участков на кадастровой карте территории, образованных путем раздела земельного участка с кадастровым номером <...>. Этим распоряжением утверждены адреса земельных участков, в частности, ЗУ1 - г. Москва, <...>, ЗУ2 - г. Москва, <...>, ЗУЗ - г. Москва, <...>, а также установлено разрешенное использование земельных участков ЗУ1 - объекты размещения помещений и технических устройств кладбищ, ЗУ2, ЗУЗ, ЗУ4, ЗУ5, ЗУ6 - участки смешанного размещения производственных объектов различного вида.
Из искового заявления следует, что данное распоряжение подписано неуполномоченным лицом и принято в соответствии с оспариваемым постановлением и в связи с чем, нарушает права заявителя.
Проверив доводы суд считает, что, оспариваемое постановление не нарушает прав заявителя, так как оспариваемое постановление не нарушает исключительных прав собственника зданий, строений, сооружений, имеющего в собственности объекты недвижимости, расположенные на таком земельном участке, поскольку не лишает его права пользования земельным участком, необходимым для эксплуатации принадлежащей ему недвижимости, предусмотренные ст. 36 ЗК РФ.
В соответствии с п. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы или иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч.ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Земельное законодательство согласно п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
Из положений ст. 10 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что к полномочиям субъектов РФ относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления.
Субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ.
В соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 13 Закона города Москвы от 28.06.1995 "Устав города Москвы" установлено, что к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится владение, пользование и распоряжение землей.
Согласно ч. 1 ст. 20 Устава города Москвы в собственности города Москвы находится земля в границах города.
В силу ч. 3 ст. 20 Устава города Москвы от имени Москвы правомочия собственника осуществляют органы государственной власти города Москвы в рамках их компетенции.
Права на земельные участки в городе Москве в соответствии с положениями ч. 3 ст. 35 Устава города Москвы предоставляются и осуществляются в соответствии с федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы.
На основании указанного Закона город Москва в соответствии с Конституцией Российской Федерации обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и города Москвы. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации город Москва вправе в соответствии с федеральными законами принимать законы и иные правовые акты города Москвы.
В соответствии с п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Согласно п. 10 ст. 3 указанного Федерального закона указано, что отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.
Ст. 4 Закона города Москвы от 19.12.2007 № 48 "О землепользовании в городе Москве" предусмотрено, что к полномочиям исполнительных органов государственной власти города Москвы в области землепользования и застройки в городе Москве в рамках их компетенции относятся управление и распоряжение землями, находящимися в собственности города Москвы. В связи с чем, правомочия собственника земельных участков от имени города Москвы осуществляют Правительство Москвы и уполномоченный им орган исполнительной власти города Москвы в соответствии с установленным порядком управления и распоряжения землями города Москвы.
Согласно ст. 44 Устава города Москвы Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы.
Согласно ч. 1 ст. 19 Закона города Москвы от 20.12.2006 № 65 "О Правительстве Москвы" правовые акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Москвы. Правовые акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Москвы.
Правительство Москвы в пределах своих полномочий, в соответствии со ст.ст. 11, 13 Закона города Москвы "О Правительстве Москвы" организует и осуществляет управление собственностью города Москвы и контроль за ее эффективным использованием, наделяет полномочиями по управлению собственностью города Москвы соответствующие органы исполнительной власти, а также разрабатывает и осуществляет городскую политику в области градостроительства и землепользования.
В силу ч. 3 ст. 20 Устава города Москвы от имени Москвы правомочия собственника осуществляют органы государственной власти города Москвы в рамках их компетенции.
Согласно ст. 1 Закона города Москвы от 20.12.2006 № 65 "О Правительстве Москвы" Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность подведомственных ему органов исполнительной власти.
В силу п. 1 ст. 3 Закона города Москвы от 20.12.2006 № 65 систему органов исполнительной власти города Москвы образуют Правительство Москвы, а также подведомственные Правительству Москвы отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти.
В соответствии с п. 2 и п. 3 ст. 3 Закона города Москвы от 20.12.2006 № 65 отраслевыми и функциональными органами исполнительной власти города Москвы являются департаменты, комитеты, главные управления, управления и инспекции. Департамент земельных ресурсов города Москвы (департамент) является отраслевой или функциональный орган исполнительной власти города Москвы, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в приоритетных для города Москвы областях деятельности.
На основании п. 1 Положения о Департаменте, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 11.03.2011 № 65-ПП "Об утверждении Положения о Департаменте земельных ресурсов города Москвы", Департамент является функциональным органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим функции по разработке и реализации государственной политики в сфере управления и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности города Москвы, и земельными участками, находящимися на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, использования, охраны и учета земель на территории города Москвы, функции по предоставлению государственных услуг и по управлению государственным имуществом в установленной сфере деятельности. В связи с чем, функциональный орган исполнительной власти города Москвы - департамент от имени собственника (города Москвы) распоряжается земельными участками, в том числе государственная собственность на которые не разграничена.
При рассмотрении дела, судом установлено, в соответствии со ст. 16 ЗК РФ, Государственная собственность на землю государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.
Согласно п. 2 ст. 16 ЗК РФ, разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.
Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 17.04.2006 № 53-ФЗ) дополнен статьей 3.1, в которой определены критерии разграничения государственной собственности на землю, позволяющие земельные участки считать отнесенными к соответствующему уровню государственной собственности.
Пункт 10 статьи 3 названного Федерального закона изложен в новой редакции, согласно которой осуществление распоряжения земельными участками, отвечающими критериям, перечисленным в статье 3.1, возможно только после государственной регистрации права собственности на эти земельные участки. Право распоряжения земельными участками до государственной регистрации права собственности оставлено органам местного самоуправления только на те земельные участки, которые не отвечают критериям, указанным в пункте 3.1.
В соответствии со ст. 17 ЗК РФ, в федеральной собственности находятся земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
В соответствии со ст. 18 ЗК РФ, в собственности субъектов Российской Федерации находятся земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности субъектов Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены субъектами Российской Федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством; которые безвозмездно переданы субъектам Российской Федерации из федеральной собственности.
Согласно п. 3 ст. 18 ЗК РФ, в субъектах РФ - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью соответственно субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга, если законами указанных субъектов Российской Федерации не установлено, что такой земельный участок является собственностью муниципальных образований, находящихся на территориях указанных субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения.
Согласно ст. 223 ГК РФ, право собственности у приобретателя вещи по договору возникает с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором.
В соответствии с п. 2, в случаях, когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом.
Недвижимое имущество признается принадлежащим добросовестному приобретателю (пункт 1 статьи 302) на праве собственности с момента такой регистрации, за исключением предусмотренных статьей 302 настоящего Кодекса случаев, когда собственник вправе истребовать такое имущество от добросовестного приобретателя.
Оспариваемое постановление от 11.03.2011 № 65-ПП опубликовано в "Вестнике Мэра и Правительства Москвы", № 16, 22.03.2011.
Суд считает, что оспариваемое в части постановление введено в действие и опубликовано в установленном порядке и соответствует ст.ст. 16, 17, 18, 11.2 Земельного кодекса РФ, ст.ст. 209, 223 ГК РФ Гражданского кодекса Российской Федерации и оснований для удовлетворения требований заявителя не имеется.
Также судом не установлено и заявителем не сообщено, каким образом оспариваемый п. 5.6 Положения о департаменте земельных ресурсов города Москвы, утв. Постановлением Правительства Москвы № 65-ПП от 11.03.2011 г. нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Так ссылки на вынесенное на основании данного пункта распоряжение по мнению суда не свидетельствуют о нарушении прав оспариваемым пунктом Положения, так как заявитель не лишен возможности воспользоваться своим правом на оспаривание распоряжения.
Кроме этого согласно материалам дела заявитель таким правом воспользовался и обжаловал распоряжение, однако решением суда в удовлетворении требований заявителя было отказано.
При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу о неустановлении условий, для признания п. 5.6 Положения о Департаменте земельных ресурсов города Москвы, утв. постановлением Правительства Москвы № 65-ПП от 11.03.2011 г. в части принятия Департаментом земельных ресурсов г. Москвы нормативных актов в отношении земельных участков из земельных участков, находящихся на территории г. Москвы, государственная собственность на которые не разграничена не соответствующим ст.ст. 16, 17, 18, 11.2 Земельного кодекса РФ, ст.ст. 209, 223 ГК РФ.
Расходы на госпошлину в соответствии со ст. 110 АПК РФ относятся на заявителя.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 16, 17, 18, 11.2 Земельного кодекса РФ, ст.ст. 209, 223 ГК РФ, 192-196 АПК РФ суд,
решил:
Признать п. 5.6 Положения о Департаменте земельных ресурсов города Москвы, утв. Постановлением Правительства Москвы № 65-ПП от 11.03.2011 г. в части принятия Департаментом земельных ресурсов г. Москвы нормативных актов в отношении земельных участков из земельных участков, находящихся на территории г. Москвы, государственная собственность на которые не разграничена соответствующим ст.ст. 16, 17, 18, 11.2 Земельного кодекса РФ, ст.ст. 209, 223 ГК РФ и в удовлетворении требований ООО "В" отказать.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в арбитражный суд кассационной инстанции.
Председательствующий судья
Полукаров А.В.
Судьи
Нариманидзе Н.А.
Ананьина Е.А.
------------------------------------------------------------------