Решение Московского городского суда от 01.04.2013 по делу N 3-0026/2013 <О признании частично недействующим Положения о порядке назначения и предоставления денежных выплат семьям с детьми в городе Москве, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 24.01.2006 N 37-ПП, и пункта 2.5 Административного регламента предоставления государственной услуги "Оформление и выдача Удостоверения многодетной семьи города Москвы и его дубликата", утвержденного постановлением Правительства Москвы от 03.07.2012 N 301-ПП, в части слов "зарегистрированных органами регистрационного учета по месту жительства в городе Москве">

МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 1 апреля 2013 г. по делу № 3-0026/2013

Московский городской суд в составе председательствующего судьи Казакова М.Ю., с участием прокурора Лазаревой Е.И., при секретаре К.А.Р., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-0026/2013 по заявлению А.А. об оспаривании пунктов 2, 24 Положения о порядке назначения и предоставления денежных выплат семьям с детьми в городе Москве, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 24.01.2006 № 37-ПП, пункта 2.5 Административного регламента предоставления государственной услуги "Оформление и выдача Удостоверения многодетной семьи города Москвы и его дубликата", утвержденного постановлением Правительства Москвы от 03.07.2012 № 301-ПП,

установил:

24 января 2006 года Правительством Москвы принято постановление № 37-ПП "Об утверждении Положения о порядке назначения и предоставления денежных выплат семьям с детьми в городе Москве", действующее в редакции постановлений Правительства Москвы от 02.06.2009 № 509-ПП, от 06.04.2010 № 277-ПП, от 19.10.2010 № 962-ПП, от 03.07.2012 № 301-ПП, от 09.10.2012 № 548-ПП, от 26.12.2012 № 830-ПП. Постановление официально опубликовано в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", № 9, 08.02.2006.
Пунктом 2 Положения о порядке назначения и предоставления денежных выплат семьям с детьми в городе Москве, утвержденного указанным постановлением Правительства Москвы (далее Положение) установлено, что денежные выплаты назначаются и предоставляются гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства, зарегистрированным органами регистрационного учета по месту жительства в городе Москве.
Пунктом 24 Положения предусмотрено, что ежемесячные денежные выплаты устанавливаются при условии, что ребенок, на которого они назначаются и заявитель зарегистрированы по месту жительства в городе Москве.
3 июля 2012 года Правительством Москвы принято постановление № 301-ПП "Об утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг Департаментом социальной защиты населения города Москвы", действующее в редакции постановления Правительства Москвы от 09.10.2012 № 548-ПП. Постановление официально опубликовано в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", № 37, 10.07.2012.
Пунктом 1.2.1 указанного постановления утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги "Оформление и выдача Удостоверения многодетной семьи города Москвы и его дубликата" (приложение 17) (далее Административный регламент).
Согласно пункту 2.5 Административного регламента в качестве заявителей могут выступать один из родителей в многодетной семье, а также (усыновитель), опекун (попечитель), мачеха, отчим из числа граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, зарегистрированных органами регистрационного учета по месту жительства в городе Москве.
А.А. обратилась в Московский городской суд с заявлением об оспаривании пунктов 2, 24 Положения о порядке назначения и предоставления денежных выплат семьям с детьми в городе Москве, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 24.01.2006 № 37-ПП, пункта 2.5 Административного регламента предоставления государственной услуги "Оформление и выдача Удостоверения многодетной семьи города Москвы и его дубликата", утвержденного постановлением Правительства Москвы от 03.07.2012 № 301-ПП и просит признать их недействующими. В обоснование своих требований, А.А. указывает, что проходит службу в ФБУ ИЗ УФСИН России по г. Москве, имеет многодетную семью - трое детей и муж. Все члены семьи постоянно проживают в городе Москве, однако зарегистрированы по месту пребывания в городе Москве по месту ее службы. В 2012 году заявитель обратилась в Управление социальной защиты населения района "..." города Москвы с просьбой об оформлении и выдачи удостоверения многодетной семьи города Москвы и назначении ежемесячных компенсационных выплат многодетной семье. Со ссылкой на оспариваемые нормы в удовлетворении ее просьбы было отказано. Отказ мотивирован тем, что заявитель и ее несовершеннолетние дети не зарегистрированы по месту жительства в городе Москве. А.А. утверждает, что оспариваемые положения противоречат Федеральному закону от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющих детей", Гражданскому кодексу РФ, Закону Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации", поскольку они устанавливают в качестве одного из условий реализации права на получение ежемесячных компенсационных выплат на детей и получение удостоверения многодетной семьи наличие регистрации по месту жительства в городе Москве.
Заявитель А.А. в настоящее судебное заседание не явилась, о дне слушания дела извещена своевременно и надлежащим образом, направила в суд своего представителя (по доверенности) Н.Г., которая требования поддержала в полном объеме, по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель Правительства Москвы (по доверенности) Ш.Е.В. требования заявителя не признала, просила в их удовлетворении отказать, поскольку считала требования не обоснованными и противоречащими положениям закона. Полагала, что оспариваемые в части нормативные правовые акты, приняты в рамках компетенции субъекта Российской Федерации, не противоречат федеральному закону и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом представитель заинтересованного лица сослался на часть 2 статьи 1 Закона города Москвы от 23.11.2005 № 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве" предписывающей, что место жительства граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства устанавливается по данным органов регистрационного учета.
Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Лазаревой Е.И., полагавшего требования заявителя, подлежащими частичному удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.
Предметом регулирования оспариваемых положений постановления Правительства Москвы от 24.01.2006 № 37-ПП "Об утверждении Положения о порядке назначения и предоставления денежных выплат семьям с детьми в городе Москве" являются общественные отношения в сфере социальной поддержки семей, имеющих детей. Оспариваемым в части Административным регламентом (приложение № 17), утвержденным постановлением Правительства Москвы от 03 июля 2012 года № 301-ПП урегулированы отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги по социальной поддержке многодетных семей.
В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и законы субъектов, которые не могут противоречить федеральному законодательству.
Согласно статье 2 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" законодательство Российской Федерации о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих дополнительные виды материальной поддержки семей с детьми.
В соответствии с п. 24 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей, в том числе, многодетных семей.
Статьей 20 Закона г. Москвы от 23.11.2005 № 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве" установлено, что размеры денежных выплат, порядок их назначения и выплаты устанавливаются Правительством Москвы.
На основании статьи 3 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 14 статьи 13 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ).
В целях реализации Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" постановлением Правительства Москвы от 15.11.2011 № 546-ПП "О предоставлении государственных и муниципальных услуг в городе Москве" утвержден порядок разработки административных регламентов предоставления государственных услуг города Москвы.
Пунктом 3.1 указанного постановления установлено, что административные регламенты предоставления государственных услуг, в том числе услуг в рамках отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, утверждаются правовыми актами Правительства Москвы.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что Правительство Москвы, как высший исполнительный орган государственной власти города, обладало достаточной компетенцией для принятия оспариваемых в части нормативных правовых актов.
В соответствии со статьей 19 Закона города Москвы от 20.12.2006 № 65 "О Правительстве Москвы" правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства Москвы. Правовые акты по вопросам организационно-распорядительного характера и не являющиеся нормативными принимаются в форме распоряжений Правительства Москвы. Порядок принятия правовых актов Правительства Москвы определяется Правительством Москвы. Постановления и распоряжения Правительства Москвы подписываются Мэром Москвы или лицом, исполняющим обязанности Мэра Москвы. Правовые акты Правительства Москвы и заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы - руководителя Аппарата Мэра и Правительства Москвы официально опубликовываются, вступают в силу, изменяются, приостанавливаются, отменяются, признаются утратившими силу в порядке, установленном Уставом города Москвы и Законом города Москвы от 8 июля 2009 года № 25 "О правовых актах города Москвы".
Частью 1 статьи 19 Закона г. Москвы от 08.07.2009 № 25 "О правовых актах города Москвы" предусмотрено, что нормативные правовые акты (за исключением нормативных правовых актов, содержащих сведения, отнесенные к государственной или иной охраняемой законом тайне) подлежат официальному опубликованию.
Оспариваемые в части постановления Правительства Москвы подписаны Мэром Москвы, официально опубликованы в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", что соответствует требованиям вышеназванных законов.
Следовательно, оспариваемые в части постановления Правительства Москвы введены в действие и опубликованы в установленном порядке.
В силу части 2 статьи 7 Конституции РФ в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (части 1 и 2 статья 19 Конституции РФ).
Согласно части 1 статьи 38 Конституции РФ материнство и детство, семья находятся под защитой государства.
Частью 1 статьи 39 Конституции РФ каждому гарантировано социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
На основании части 3 статьи 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Из приведенных положений Конституции РФ следует, что на органы государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации возлагается обязанность надлежащим образом осуществлять государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливать пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. При этом устанавливаемые, в данном случае, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, условия назначения и предоставления мер социальной поддержки, должны гарантировать надлежащее выполнение взятых на себя органами государственной власти субъекта Российской Федерации, указанных обязательств всем, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации, родителям, в том числе в многодетной семье, оказавшимся в одинаковой жизненной ситуации.
Из текста оспариваемых заявителем пунктов 2, 24 Положения о порядке назначения и предоставления денежных выплат семьям с детьми в городе Москве, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 24 января 2006 года № 37-ПП следует, что назначение и предоставление денежных выплат гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства, установление ежемесячных денежных выплат поставлены Правительством Москвы исключительно в зависимость от наличия регистрации родителя и ребенка по месту жительства в городе Москве.
Из текста пункта 2.5 Административного регламента, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 03 июля 2012 года № 301-ПП следует, что предоставление государственной услуги по оформлению и выдаче удостоверения многодетной семьи города Москвы и его дубликата также поставлены Правительством Москвы исключительно в зависимость от наличия у одного из родителей в многодетной семье, (усыновителя, опекуна (попечителя), мачехи, отчима) регистрации по месту жительства в городе Москве.
Таким образом, указанные нормативные положения, оспариваемые заявителем, по сути, являются недопустимым ограничением реализации права на получение указанной выше государственной услуги и мер социальной поддержки родителям, не имеющим регистрации по месту жительства в городе Москве.
В соответствии со статьей 20 Гражданского кодекса РФ, статьей 2 Закона РФ от 25 июня 1993 года № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации" под местом жительства понимается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.
Из анализа положений статей 2 и 3 названного Закона РФ следует, что регистрация не входит в понятие "место жительства", не может служить условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях, сохраняющих силу в настоящее время, неоднократно указывал на то, что факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и, согласно части второй статьи 3 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", не может сам по себе служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации; регистрация граждан в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом их учета в пределах территории Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства; при этом конкретное место жительства лица может быть установлено и судом общей юрисдикции на основе различных юридических фактов, не обязательно связанных с его регистрацией компетентными органами (постановления от 24 ноября 1995 года № 14-П, от 4 апреля 1996 года № 9-П, от 2 февраля 1998 года № 4-П, определения от 13 июля 2000 года № 185-О, от 5 октября 2000 года № 199-О, от 6 октября 2008 года № 619-О-П, от 13 октября 2009 года № 1309-О-О).
Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемые заявителем нормативные положения, содержат ограничительное условие, поскольку основанием для реализации права на получение государственной услуги и денежных выплат является наличие регистрации по месту жительства, что противоречит положению части второй статьи 3 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".
Ссылки представителя Правительства Москвы на положения части 2 статьи 1 Закона города Москвы от 23.11.2005 № 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве" согласно которой место жительства граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства устанавливается по данным органов регистрационного учета, подлежат отклонению, поскольку ранее суд пришел к выводу о противоречии оспариваемых норм положениям Федерального закона. Следовательно, положения Закона города Москвы, как нормативного правового акта имеющего, по сравнению с Федеральным законом, меньшую юридическую силу, не могут повлиять на принимаемое судом настоящее решение.
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Учитывая изложенное, следует признать недействующим пункт 24 Положения о порядке назначения и предоставления денежных выплат семьям с детьми в городе Москве, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 24.01.2006 № 37-ПП полностью, поскольку его положения в полном объеме содержат противоречия федеральному законодательству.
Пункт 2 Положения о порядке назначения и предоставления денежных выплат семьям с детьми в городе Москве, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 24.01.2006 № 37-ПП и пункт 2.5 Административного регламента предоставления государственной услуги "Оформление и выдача Удостоверения многодетной семьи города Москвы и его дубликата", утвержденного постановлением Правительства Москвы от 03.07.2012 № 301-ПП, следует признать недействующими в части слов "зарегистрированным органами регистрационного учета по месту жительства в городе Москве" (в соответствующем числе и падеже).
В остальной части, приведенные нормативные положения, приняты Правительством Москвы в соответствии с полномочиями, предусмотренными федеральным законодательством, и федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречат, прав и свобод заявителя не нарушают, в связи с чем в удовлетворении остальной части требований А.А. суд отказывает.
Поскольку оспариваемые в части нормативные правовые акты до вынесения настоящего решения суда применялись, и на их основании были реализованы права граждан, суд считает необходимым признать их в указанной выше части недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
В связи с частичным удовлетворением требований заявителя, суд на основании статьи 98 Гражданского процессуального кодекса РФ считает необходимым при распределении понесенных сторонами судебных расходов, взыскать с Правительства Москвы в пользу А.А., уплаченную при подаче настоящего заявления в суд государственную пошлину в размере *** руб.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 98, 193-199, 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

решил:

Заявление А.А. об оспаривании пунктов 2, 24 Положения о порядке назначения и предоставления денежных выплат семьям с детьми в городе Москве, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 24.01.2006 № 37-ПП, пункта 2.5 Административного регламента предоставления государственной услуги "Оформление и выдача Удостоверения многодетной семьи города Москвы и его дубликата", утвержденного постановлением Правительства Москвы от 03.07.2012 № 301-ПП удовлетворить частично.
Признать недействующим, с момента вступления настоящего решения суда в законную силу:
- пункт 2 Положения о порядке назначения и предоставления денежных выплат семьям с детьми в городе Москве, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 24.01.2006 № 37-ПП в части слов "зарегистрированным органами регистрационного учета по месту жительства в городе Москве";
- пункт 24 Положения о порядке назначения и предоставления денежных выплат семьям с детьми в городе Москве, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 24.01.2006 № 37-ПП полностью;
- пункт 2.5 Административного регламента предоставления государственной услуги "Оформление и выдача Удостоверения многодетной семьи города Москвы и его дубликата", утвержденного постановлением Правительства Москвы от 03.07.2012 № 301-ПП в части слов "зарегистрированных органами регистрационного учета по месту жительства в городе Москве".
В удовлетворении остальной части требований А.А. отказать.
Взыскать с Правительства Москвы в пользу А.А. в счет возврата государственной пошлины *** рублей.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации, через Московский городской суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий
М.Ю. Казаков


------------------------------------------------------------------