Решение Московского городского суда от 25.10.2013 по делу N 3-143/2013 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 12 приложения 2 к постановлению Правительства Москвы от 28.12.2005 N 1069-ПП "О мерах по выполнению нормативных правовых актов Российской Федерации в области государственного регулирования оборота алкогольной продукции">

МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 25 октября 2013 г. по делу № 3-143/2013

Московский городской суд в составе
судьи Лопаткиной А.С.,
с участием прокурора Бедняковой В.В.,
при секретаре К.А.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-143/2013 по заявлению Открытого акционерного общества "П" о признании частично недействующим пункта 12 приложения № 2 к постановлению Правительства Москвы от 28 декабря 2005 г. № 1069-ПП "О мерах по выполнению нормативных правовых актов Российской Федерации в области государственного регулирования оборота алкогольной продукции", в редакции постановления Правительства Москвы от 05 июля 2013 г. № 442-ПП,

установил:

Правительством Москвы 28 декабря 2005 г. принято постановление № 1069-ПП "О мерах по выполнению нормативных правовых актов Российской Федерации в области государственного регулирования оборота алкогольной продукции", которое опубликовано в первоначальном виде в печатных изданиях "Тверская, 13", № 2, 14 января 2006 г., "Вестник Мэра и Правительства Москвы", № 6, 25 января 2006 г.
Постановлением Правительства Москвы № 380-ПП от 13 июня 2013 г. "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2005 г. № 1069-ПП", опубликованным в печатном издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", № 34, 18 июня 2013 г., приложение 2 к постановлению от 28 декабря 2005 г. № 1069-ПП дополнено пунктом 12 в следующей редакции:
"12. В городе Москве запрещается розничная продажа алкогольной продукции (включая пиво и напитки, изготавливаемые на основе пива, а также сидр, пуаре, медовуху) в нестационарных торговых объектах, в том числе при оказании организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания, за исключением сезонных кафе при стационарных предприятиях общественного питания".
Постановлением Правительства Москвы № 442-ПП от 05 июля 2013 г. "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2005 г. № 1069-ПП", опубликованным в печатном издании в "Вестник Мэра и Правительства Москвы", № 38, 09 июля 2013 г., в пункте 12 приложения 2 к постановлению от 28 декабря 2005 г. № 1069-ПП слова "при стационарных предприятиях общественного питания" заменены словами "кроме случаев, указанных в пункте 13" (пункт 1.1), приложение 2 к постановлению от 28 декабря 2005 г. № 1069-ПП дополнено пунктом 13 в следующей редакции:
"13. Запрещается розничная продажа алкогольной продукции (за исключением пива и напитков, изготавливаемых на основе пива, а также сидра, пуаре, медовухи): 1) при оказании организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания в нестационарных торговых объектах - павильонах со специализацией "Общественное питание" площадью менее 50 квадратных метров; 2) при оказании организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания в нестационарных торговых объектах, размещенных на земельных участках, предоставленных в пользование государственным учреждениям культуры города Москвы - паркам культуры и отдыха, музеям-усадьбам, музеям-заповедникам, Московскому зоопарку, Московскому объединению по музейной и выставочной работе "Музеон", подведомственным Департаменту культуры города Москвы.
ОАО "П" обратилось в суд с заявлением о признании пункта 12 приложения № 2 к постановлению Правительства Москвы от 28 декабря 2005 г. № 1069-ПП "О мерах по выполнению нормативных правовых актов Российской Федерации в области государственного регулирования оборота алкогольной продукции", в редакции постановления Правительства Москвы от 05 июля 2013 г. № 442-ПП, недействующим в части установления запрета на продажу алкогольной продукции (включая пиво и напитки, изготавливаемые на основе пива, а также сидр, пуаре, медовуху) в нестационарных торговых объектах при оказании организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания.
Считает оспариваемое нормативное положение (с учетом уточнений) не соответствующим абзацу 7 пункта 2 и абзацу 2 пункта 5 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", пункту 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" и подп. "д" пункта 4 статьи 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", по тем причинам, что правовое регулирование оборота алкогольной продукции возможно только законом, принятым законодательным органом города Москвы, принятие постановления органом исполнительной власти - это превышение Правительством Москвы своих полномочий. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право устанавливать дополнительные ограничения к тем ограничениям, которые установлены Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ в абзаце 1 пункта 5 статьи 16 этого Закона, и только по времени, условиям и местам розничной продажи алкогольной продукции, но не по видам торговых объектов, в которых оказываются услуги общественного питания. Оспариваемое нормативное положение, по мнению заявителя, нарушает его права в сфере предпринимательской деятельности и дает для хозяйствующих субъектов, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания в иных видах торговых объектов и сезонных кафе, расположенных в нестационарных торговых объектах, конкурентное преимущество при осуществлении ими розничной продажи алкогольной продукции.
Правительство Москвы, участвующее в деле в качестве заинтересованного лица, в письменных возражениях указало на то, что постановление принято в пределах его компетенции, оспариваемое нормативное положение не противоречит федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает каких-либо прав и законных интересов заявителя.
Выслушав объяснения представителей заявителя ОАО "П" - А.Л.Г., М.А.И., представителей Правительства Москвы - Д.М.В., Е.К.А., С.Д.В., оценив нормативный правовой акт в оспариваемой части на его соответствие федеральному закону и другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Бедняковой В.В., полагавшей в удовлетворении заявления отказать, Московский городской суд считает, что оснований для удовлетворения заявления не имеется.
Решая вопрос о компетенции органов власти города Москвы по правовому регулированию отношений в сфере розничной продажи алкогольной продукции на территории города Москвы, у суда не остается сомнений в наличии таковой.
В соответствии с пунктом "б" части 1 статьей 72 Конституции Российской Федерации обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Давая оценку предмету регулирования оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что в данном случае постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2005 г. № 1069-ПП принято в сфере обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности.
Так, согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации.
Государственное регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничение потребления (распития) алкогольной продукции осуществляются в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, обеспечения безопасности указанной продукции, нужд потребителей в ней, а также в целях контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области.
Соответственно, вопросы данной сферы находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а правовое регулирование осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Таким образом, анализ приведенных выше положений законодательства приводит суд к убеждению, что органы власти города Москвы вправе регулировать общественные отношения, связанные с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и с ограничением потребления (распития) алкогольной продукции, путем принимаемых в соответствии с Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ законов и иных нормативных правовых актов.
В силу статьи 44 Устава г. Москвы и статьи 1 Закона г. Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 "О Правительстве Москвы" Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы.
Пунктом 4 статьи 12 Закона г. Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 "О Правительстве Москвы" предусмотрено, что Правительство г. Москвы осуществляет политику в области продовольственной безопасности города Москвы, координирует обеспечение города Москвы продовольствием, осуществляет в соответствии с федеральным законодательством меры в области государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Действуя в рамках делегированных полномочий, Правительство Москвы вправе было принять постановление от 28 декабря 2005 г. № 1069-ПП.
Согласно ч. 1 ст. 19 Закона г. Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 "О Правительстве Москвы" правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства Москвы.
Принимая во внимание правомочность Правительства Москвы в вопросах законодательного регулирования по предметам ведения города Москвы и предметам совместного ведения Российской Федерации, и отсутствие в Федеральном законе от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ указания на форму правового регулирования вопросов установления дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, суд не имеет возможности усомниться в наличии у Правительства Москвы полномочий по принятию нормативного правового акта, положение которого оспаривается заявителем.
Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ.
Согласно подп. 7 статьи 2 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ алкогольная продукция - пищевая продукция, которая произведена с использованием или без использования этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртосодержащей пищевой продукции, с содержанием этилового спирта более 0,5 процента объема готовой продукции, за исключением пищевой продукции в соответствии с перечнем, установленным Правительством Российской Федерации. Алкогольная продукция подразделяется на такие виды, как спиртные напитки (в том числе водка), вино, фруктовое вино, ликерное вино, игристое вино (шампанское), винные напитки, пиво и напитки, изготавливаемые на основе пива, сидр, пуаре, медовуха.
В статье 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ приведены особые требования к розничной продаже и потреблению (распитию) алкогольной продукции.
Согласно пункту 2 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ не допускается розничная продажа алкогольной продукции:
в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях;
в организациях культуры, за исключением розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой организациями, и розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при оказании ими услуг общественного питания;
на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения, на остановочных пунктах его движения (в том числе на станциях метрополитена), на автозаправочных станциях;
на оптовых и розничных рынках, на вокзалах, в аэропортах, в иных местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Указанные ограничения действуют также на прилегающих к таким местам территориях;
на объектах военного назначения и на прилегающих к ним территориях;
в нестационарных торговых объектах;
несовершеннолетним.
Запрет на розничную продажу алкогольной продукции в местах, указанных в абзацах 5 и 7 настоящего пункта, не распространяется на розничную продажу алкогольной продукции с содержанием этилового спирта не более чем 16,5 процента объема готовой продукции, осуществляемую организациями, и на розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемую индивидуальными предпринимателями, при оказании этими организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания, а также на розничную продажу алкогольной продукции, осуществляемую магазинами беспошлинной торговли.
При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции (абзац 2 части 5 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ).
Из содержания абзаца 2 пункта 5 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ следует, что дополнительные ограничения могут устанавливаться и касаться времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе в качестве исключительной меры допускается полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции.
Таким образом, оспариваемая норма приложения № 2 к постановлению Правительства Москвы от 28 декабря 2005 г. № 1069-ПП принята в целях реализации предусмотренного абзацем 2 пункта 5 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ права органов государственной власти субъектов Российской Федерации на установление дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции.
Поскольку абзацем 2 пункта 5 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право вводить дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции, суд приходит к выводу об отсутствии обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии оспариваемого нормативного положения, ограничившего условия и места розничной продажи алкогольной продукции, Федеральному закону от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ.
Утверждение заявителя, что абзац 2 пункта 5 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ необходимо толковать только в совокупности с абзацем 1 пункта 5 той же статьи Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ основано не на норме права, а лишь на субъективном толковании этой нормы заявителем.
В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.
Постановлением Правительства Москвы от 03 февраля 2011 г. № 26-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов, расположенных в городе Москве на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности" утвержден Порядок разработки и утверждения схемы размещения торговых объектов в городе Москве.
Постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2005 г. № 1069-ПП не регулирует вопросы определения хозяйствующими субъектами видов торговых объектов, используемых для оказания услуг общественного питания.
Несостоятельно и утверждение заявителя о нарушении пунктом 12 приложения № 2 к постановлению Правительства Москвы от 28 декабря 2005 г. № 1069-ПП требований Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ.
В силу пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий.
Согласно подп. "д" пункта 4 статьи 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается дискриминация хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.
Федеральным законодательством субъектам Российской Федерации разрешено устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции вплоть до полного запрета на розничную продажу алкогольной продукции.
Само по себе установление органом государственной власти субъекта Российской Федерации условий и мест продажи алкогольной продукции нельзя отнести к положениям, ограничивающим конкуренцию на территории Москвы и нарушающим права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
Согласно статье 253 ГПК Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Основываясь на положениях федерального законодательства, суд приходит к выводу, что оспариваемая норма приложения № 2 к постановлению Правительства Москвы от 28 декабря 2005 г. № 1069-ПП принята в пределах полномочий органов государственной власти Москвы, не противоречит требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, прав и законных интересов заявителя не нарушает, поэтому в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,

решил:

В удовлетворении заявления Открытого акционерного общества "П" о признании частично недействующим пункта 12 приложения № 2 к постановлению Правительства Москвы от 28 декабря 2005 г. № 1069-ПП "О мерах по выполнению нормативных правовых актов Российской Федерации в области государственного регулирования оборота алкогольной продукции", в редакции постановления Правительства Москвы от 05 июля 2013 г. № 442-ПП, - отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через суд, принявший решение.

Судья Московского
городского суда
А.С. Лопаткина


------------------------------------------------------------------